II SA/Rz 1339/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. B., K. K., M. S. i T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi M.S., K.K., K.B. i T.K. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. M.S., K.K., K.B. oraz T.K. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 22/5 obr. [...] (obecne oznaczenie działka nr 100 obr. [...]). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013 r. nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia ww. sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Starostę [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców ww. nieruchomości. Ta decyzja, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 581/14 uchylone. Wyrokiem z dnia 7 października 2016 r. Sygn. akt I OSK 3092/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Gminę Miasto [...]. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr 100 o pow. 0,4324 ha, obj. Kw nr [...]. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 27 sierpnia 2017 r., odwołanie złożyli K.B., T.K., K.K. oraz M.S. podtrzymując wniosek o zwrot nieruchomości, na której nie został zrealizowany cel nabycia. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm., dalej "u.g.n.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji Wyjaśnił, że z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wymieniony art. 137 ust. 1 zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 wymienionej ustawy poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym między innymi, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). W tym trybie M.S., K.K. (dawniej K.), K.B. oraz T.K. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. zbyli na rzecz Gminy [...] nieruchomość położoną w obr. [...], ozn. jako działka nr 22/5 o pow. 0,4358 ha za cenę 348 640 000 zł (słownie: trzysta czterdzieści osiem milionów sześćset czterdzieści tysięcy złotych). Zgodnie z § 5 umowy sprzedaży Gmina [...] nabyła tę nieruchomość na cele uzasadniające jej wywłaszczenie, gdyż ww. działka została nabyta do zasobu gruntów miasta [...] pod lokalizację obiektów handlowych i usługowych. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła na wniosek M.S., K.K. (dawniej K.), K.B. oraz T.K. z dnia 23 marca 1992 r. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, że nabyta działka nr 22/5 obr. [...] o pow. 0,4358 ha zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę ewidencyjną nr 100 o pow. 0,4324 obr. [...]. Podstawowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie jest ocena charakteru umowy sprzedaży nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego. Ocena ta sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy powyższa umowa spełniała wymagania przewidziane w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a zatem, czy została zawarta w związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu na cel publiczny i czy w stosunku do nabytych na jej podstawie nieruchomości może być skierowane żądanie o ich zwrot. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa albo gminę w drodze umowy cywilnoprawnej, w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Organ II instancji po dokonanej analizie zebranych przez organ I instancji (nieznanych organom podczas pierwszego orzekania) dokumentów w sprawie stwierdził, iż w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem bowiem zbycie nieruchomości miało charakter dobrowolny. Potwierdzeniem faktu, iż przedmiotowe zbycie nie miało charakteru wywłaszczenia jest wniosek M.S., T.K., K.K. (obecnie K.) oraz K.B. z dnia 23 marca 1992 r., zalegający w aktach niniejszej sprawy, w którym wnioskodawcy zwracają się do Wydziału Architektury i Geodezji Urzędu Miasta [...] z prośbą o wykupienie działki nr 22/5. Przedmiotowy wniosek jednoznacznie wskazuje, iż pomiędzy M.S., T.K., K.K. (obecnie K.) oraz K.B. a Gminą Miasta [...] doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej sprzedaży nieruchomości a strony w formie umowy ukształtowały stosunek cywilnoprawny na zasadzie równorzędności podmiotów. Tymczasem konstrukcja prawna instytucji wywłaszczenia opiera się na przymusowym pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Kolejnym dowodem potwierdzającym dobrowolne zbycie przedmiotowej nieruchomości jest protokół spisany w dniu [...] września 1992 r. w Wydziale Architektury i Geodezji Urzędu Miasta [...] w sprawie ustalenia ceny kupna nieruchomości nr 22/5. Z protokołu tego jednoznacznie wynika, iż strony na zasadzie równorzędności podmiotów ustaliły cenę sprzedaży, a strona zbywająca nie była przymuszona do sprzedaż ww. działki. Ponadto, jak ustalił Starosta [...] wykonując zalecenia WSA zawarte w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Rz 581/14, uchwalenie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego obejmującego ww. nieruchomość nastąpiło 23 czerwca 1992 r., a więc przed datą nabycia w miesiącu wrześniu 1992 r. nieruchomości oznaczonej dawnym numerem 22/5 obr.[...] (aktualnie działka nr 100 obr. [....]). Gmina [...] zakładając możliwość realizacji celu wywłaszczenia - winna zatem uwzględniać przeznaczenie w nowym Planie nabywanej działki pod zieleń publiczną, i częściowo pod budowę ulicy [...], nie zaś jak to sformułowano w § 5 ww. aktu notarialnego - ;,pod lokalizację obiektów handlowych, i usługowych". Ponadto ww. zapis był niezgodny z treścią art. 46 ust. 1 i ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, iż budowa obiektów handlowych i usługowych po 1989 r. nie kojarzy się jako "inny oczywisty cel publiczny" lecz jako cel wręcz komercyjny. Dodatkowo, ostrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zawarte w dziale III Kw nr [...] nie dotyczyły nabywanej działki nr 22/5. W przypadku gdy nie doszło do wywłaszczenia, organ administracji nie ma obowiązku badać czy cel nabycia został zrealizowany, w szczególności czy został zrealizowany w terminach podanych w art. 137 u.g.n. Brak możliwości zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. do notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości skutkuje brakiem roszczenia, które mogłoby być uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego. Tym samym postępowanie takie jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. Zarówno umorzenie postępowania jak i odmowa zwrotu nieruchomości w istocie sprowadzają się do tego, że odwołującemu nie przysługuje uprawnienie do zwrotu, ale może mieć istotne znaczenie, przy ewentualnej zmianie przepisów prawnych. Orzeczenie o umorzeniu postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dokonał takiego rozstrzygnięcia, odmówił natomiast zwrotu nieruchomości rozstrzygając tym samym sprawę merytorycznie co było z przytoczonych powyżej względów niedopuszczalne. Dlatego też koniecznym stało się uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz umorzenie w całości postępowania pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżając opisaną na wstępie decyzją skarżący ponowili wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazując, że zgodnie z przepisami prawa oraz zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa albo gminę w drodze umowy cywilnoprawnej, w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Podnieśli, że sporną nieruchomość otrzymali na podstawie umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 1991 r. od dziadka A.K. jako miejsce pod budowę domów. W tym czasie i w tej okolicy powstawały domy, tworząc osiedle [...]. Skarżący uzyskali informację, że brak jest możliwości otrzymania pozwolenia na budowę domu na tym terenie, ze względu na planowane przez miasto inwestycje. W dziale III kw [...] prowadzonej dla tej nieruchomości wpisane były ostrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa. Według "Urzędu" teren budowy osiedla [...] kończył się na rowach melioracyjnych od południowej strony. Skarżący zostali poinformowani, że brak jest szans na budownictwo jednorodzinne, a jedynie na takie obiekty jak szkoła, przychodnia, czy inny obiekt użyteczności publicznej. Gmina dysponowała działką skarżących jak swoją własnością zanim sporządzony został akt notarialny. Potwierdza to treści aktu notarialnego, w którym przedstawiciele gminy [...] oświadczyli, że sprzedaż działki następuje na cele uzasadniające jej wywłaszczenie, gdyż działka 22/5 nabywana jest do zasobów gruntu miasta [...] - pod lokalizację obiektów handlowych i usługowych. Gmina dyktując warunki korzystała z uprzywilejowanej pozycji, a skarżącym pozostało wystąpić z wnioskiem o wykup, skoro i tak nie mogli decydować o tym terenie. Wykup jednak był pod określony cel, który nie został zrealizowany mimo upływu 25 lat. Działanie skarżących było wymuszone przez gminę. Twierdzenie, że dobrowolnie zbyli działkę, która była jedynym dobrem jakie posiadali, na którym miały stanąć domy skarżących jest kłamstwem. W ocenie skarżących doszło do manipulacji i wyłudzenia. Konstrukcja prawna instytucji wywłaszczenia opiera się na przymusowym pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Polega ona zatem na ograniczeniu uprawnień właściciela dotyczących posiadania, korzystania oraz rozporządzania nieruchomością. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie skarżących. Skarżący nie byli pełnoprawnym dysponentem własnej działki. Interpretacja działań w tej sprawie opisana w zaskarżonej decyzji jest stronnicza, wygodna dla miasta i niekorzystna dla skarżących. Wątpliwości powinny być wnikliwie przeanalizowane. Doszło do rażącego ograniczenia praw dysponowania własnością skarżących czego konsekwencją było zbycie gminie [...] działki nr 22/5 w [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę bada zgodność rozstrzygnięcia z przepisami obowiązującego prawa. Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszenia prawa procesowego lub prawa materialnego w stopniu określonym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369). Sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a. Ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy i sądy prowadzące ponownie postępowanie – art. 153 P.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości. Skarżący złożyli wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej nr 22/5 (obecnie nr 100) o powierzchni 0,4324 ha położonej w obrębie [...] w kwietniu 2013 r. Przedmiotowy wniosek był przedmiotem rozpoznania przez Sąd, który wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. uchylił decyzje organów obydwu instancji. W uzasadnieniu wskazano na braki ustaleń faktycznych, wobec tego rozstrzygnięcie organu o zwrocie jest przedwczesne, a złożona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA. W swym uzasadnieniu Sąd uznał, iż wyjaśnienia wymagają zapisy w planie przestrzennego zagospodarowania odnośnie działki nr ew. 100 (obecnie )oraz zastrzeżenia wpisane w księdze wieczystej. Organy prowadząc ponownie postępowanie dokonały nowych ustaleń. Szczegółowo wyjaśniono zapisy planu przestrzennego zagospodarowania. Ustalono również, że zastrzeżenie o wywłaszczeniu wpisane w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości dotyczy działek oznaczonych nr ew,. 22/6. Jest to działka, która powstała z podziału tej , której zwrotu żądają skarżący. Do akt sprawy w obecnie prowadzonym postępowaniu dołączono dwa dokumenty uprzednio nieznane organom. Dołączono pismo skarżących z dnia 23 marca 1992 r. skierowane przez skarżących do Urzędu Miasta z prośbą o wykupienie do zasobów działki oznaczonej wówczas nr 22/5 (obecnie nr 100), ponieważ ze względu na fakt, iż nie można się tam budować, stała się dla nich nieprzydatna. W aktach zalega również protokół spisany w Wydziale Architektury Urzędu Miasta [...] w sprawie ustalenia ceny kupna tej działki. W protokole tym używa się zwrotu "cena kupna", a nie "kwota odszkodowania". Również z protokołu wynika, iż działkę nr 22/5 kupuje się do zasobów gminy, nie ma mowy o celu publicznym. Jak wynika z przepisów postępowania wywłaszczeniowe musi być poprzedzone rokowaniami. We wrześniu 1992 r. spisany został akt notarialny, z którego wynika, iż działka ta została nabyta do zasobów gruntów. Grunty te są niezbędne pod lokalizację obiektów handlowych i usługowych. Dodano również, "że sprzedaż następuje na cele uzasadniające jej wywłaszczenie". W akcie notarialnym jest adnotacja, że zapis w dziale III o toczącym się procesie wywłaszczeniowym nie dotyczył przedmiotowej działki. Poza tym w akcie notarialnym brak powołania ustawy z 1985 r. Zgodnie z art. 46 tej ustawy wywłaszczenie mogło być dokonane tylko na cele publiczne tam przewidziane. W akcie notarialnym powołany jest protokół, w którym ustalono cenę nabywanej działki nr 22/5. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje w art. 216, że przepisy rozdziału 6 dział III dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub gminy na podstawie przepisów wyszczególnionych w tym artykule. Zgodnie z orzecznictwem NSA, jeśli nieruchomość została nabyta w drodze umowy cywilnoprawnej, w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Podstawowym zagadnieniem jest ocena charakteru umowy cywilnoprawnej o sprzedaży nieruchomości objętej wnioskiem o jej zwrot. A więc czy umowa notarialna wywłaszczenia w celu przeznaczenia jej na cel publiczny, a tym samym zasadnym byłoby żądanie zwrotu. Zebrane dodatkowo w obecnie prowadzonym postępowaniu dowody przesądzają, że zbycie działki nr 22/5 nie miało charakteru wywłaszczenia. Złożony przez skarżących wniosek w zestawieniu z celem nabycia działki jednoznacznie wskazuje, że doszło do zawarcia umowy cywilno-prawnej na zasadzie równorzędności. Współwłaściciele działek sami dobrowolnie chcieli sprzedać nieruchomość, dlatego wystąpili z wnioskiem o jej wykup. Organy obydwu instancji wykonały wszystkie zalecenia Sądu, chociaż nowe dowody, które nie były znane w poprzednio prowadzonym postępowaniu bezspornie wskazują, że nabycie działki nie ma charakteru wywłaszczenia. W skardze właściwie brak jest zarzutów oprócz przedstawienia faktów wynikających z dokumentów. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd skargę oddalił.