II OSK 2582/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 85/17 w sprawie ze skargi J. M. i W. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w przedmiocie samowoli budowlanych oraz robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w budynku mieszkalnym oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 85/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. M. i W. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w przedmiocie samowoli budowlanych oraz robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w budynku mieszkalnym. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę będącą przedmiotem rozpoznania skarżący określili jako skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (zwanego dalej w skrócie PINB) w sprawie zgłoszonych przez nich pismem z dnia (...) stycznia 2017 r. (uzupełnionym pismem z dnia (...) marca 2017 r.) samowoli budowlanych oraz robót wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w budynku mieszkalnym dwulokalowym we W. przy ul. (...) przez współwłaściciela tego budynku – właściciela lokalu nr (...). Z materiału sprawy wynika, że skarżący zarzut bezczynności PINB polegającej na niewydaniu przez ten organ decyzji odnoszą do zachowania organu dotyczącego ich pisma z dnia (...) stycznia 2017 r. (uzupełnionego pismem z dnia (...) marca 2017 r.) i opisanych w nich robót budowlanych wykonanych i wykonywanych przez współwłaściciela budynku mieszkalnego dwulokalowego położonego we W. przy ul. (...). Sąd wskazał, że powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 K.p.a. istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 K.p.a. tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) w sytuacjach, gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa (uprawnienia) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu) w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku. O przedmiocie postępowania przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wskazana powyżej generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidulanej) sprawie administracyjnej ma zastosowanie również do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Przywołany wcześniej przepis art. 61 § 1 K.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 K.p.a.). Odwołując się do regulacji procesowej przewidzianej w K.p.a. przyjdzie jeszcze wskazać, że stosownie do art. 233 K.p.a. wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w wyniku złożenia skargi przez osobę trzecią. W takim przypadku podmiot wnoszący skargę nie będzie stroną takiego postępowania, które przez jego wszczęcie będzie jednym z przypadków załatwienia skargi, bo drugim przypadkiem będzie stwierdzenie braku przesłanek do wszczęcia postępowania lub ustalenie przeszkód w jego wszczęciu. Organ administracji związany jest przedstawionymi wyżej uregulowaniami i nie ma dowolności we wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek strony. Obowiązany jest do przestrzegania przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Zdaniem Sądu istotne jest, że zgodnie z koncepcją ustawodawcy wynikającą z przepisów rozdziału 8 powołanej powyżej ustawy organy nadzoru budowlanego działają w formule organów policyjnych i uprawnione są do podejmowania czynności kontrolnych, sprawdzających oraz interwencyjnych. Taka pozycja ustrojowa i materialnoprawna powoduje, że od ich oceny i dokonanych przez nie ustaleń uzależnione jest wszczęcie postępowania w spawie administracyjnej, którego celem jest konkretyzacja obowiązku określonego w Prawie budowlanym. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem zawsze nowe ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu określonego wg kryteriów przyjętych w przepisie art. 28 K.p.a. lub przepisach szczególnych (np. art. 28 ust. 2 Prawo budowlane) poprzez nałożenie obowiązku (lub nadanie uprawnienia). Konstrukcja przepisów Prawa budowlanego wskazujących na właściwość organów nadzoru budowlanego uprawnia do stwierdzenia, że dotyczą one sytuacji, w których realizowanie postulatu państwa prawa wymaga określonej interwencji tego organu administracji publicznej poprzez podjęcie wstępnych czynności, przeprowadzenie postępowania w uzasadnionych przypadkach i orzeczenie o obowiązkach. Postępowania takie ze względu na charakter i istotę przedmiotu sprawy wszczynane są z urzędu po dokonaniu przez organ wiarygodnych ustaleń wstępnych. Jeżeli ustalenia takie pozwalają uznać ewentualną ingerencję organu nadzoru budowlanego za zbędną czy bezpodstawną to niezasadne jest wszczynanie postępowania wyłącznie z racji literalnego formalizmu, który jest niepożądany ze względu na zasady ekonomii procesowej i interes społeczny. Sąd uznał, że żadne względy nie zwalniają organów administracji publicznej z powinności racjonalnego działania, jeżeli mieści się ono w obszarze działań legalnych, a za takie Sąd uznał zachowanie PINB oceniane w tej sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji z materiału sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że organ podjął prawidłowe czynności wstępne, na podstawie których uznał, że brak jest podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania i do kolejnej interwencji organu nadzoru budowlanego podjętej w sformalizowany sposób. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w judykaturze administracyjnej, które Sąd podzielił, jeżeli organ administracji uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia, bowiem wystarczającym w takiej sytuacji jest pisemne poinformowanie podmiotu, który żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania należącego do kategorii postępowań wszczynanych z urzędu o braku podstaw do jego wszczęcia (wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2487/14). W rozpoznawanej sprawie PINB tej powinności zadośćuczynił przedstawiając szczegółową, precyzyjnie i profesjonalnie sformułowaną argumentację w zawiadomieniu skierowanym do skarżących w trybie art. 237 § 3 K.p.a. w dniu (...) marca 2017 r. Sąd uznał za zbędne przywoływanie treści wskazanego pisma natomiast za właściwe uznał podkreślenie, że udzielenie skarżącym tak wyczerpujących informacji wymagało niewątpliwie podjęcia stosownych i czasochłonnych czynności z dochowaniem szczególnej staranności. Sąd nie podzielił twierdzenia skarżących, że pismo skierowane w dniu (...) stycznia 2017 r. do PINB wywołało w dniu doręczenia go organowi (prawdopodobnie w dniu (...) stycznia 2017 r.) skutek formalnoprawny w postaci wszczęcia postępowania. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że wniosek o wszczęcie przez organ administracji postępowania administracyjnego, które wszczynane jest z urzędu traktować należy jako skargę, o której mowa w art. 227 K.p.a., przy czym na niezałatwienie skargi w terminie nie przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Nie przysługuje taki środek zaskarżenia na sposób załatwienia skargi, który nie satysfakcjonuje skarżącego. Rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu skargowym (Dział VIII, rozdział 2 K.p.a.) nie należą bowiem do kategorii rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami i administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) dalej P.p.s.a., na które skarga do sądu administracyjnego przysługuje. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt. 1 i 2 naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy; 2) art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez nieuznanie skarżących za stronę w sprawie prowadzonej z ich wniosku z dnia (...) stycznia 2017 r. (uzupełnionego i doprecyzowanego dalszymi pismami) zawierającego żądanie przeprowadzenia przez PINB postępowania administracyjnego i wydania stosownej decyzji administracyjnej na podstawie przepisów Prawa budowlanego w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych i wykonywanych w budynku przy ul. (...) we W., którego są współwłaścicielami, przez innego współwłaściciela tego budynku I. S.; 3) art. 104 K.p.a. w związku z art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz art. 35 i 36 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżących z dnia (...) stycznia 2017 r. (uzupełnionym i doprecyzowanym dalszymi pismami) nie musi być zakończona rozstrzygnięciem wydanym w odpowiednim terminie i że w związku z tym PINB nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżących w przedmiocie samowoli budowlanych oraz robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w budynku mieszkalnym, którego są współwłaścicielami (dalej: wniosek skarżących); 4) art. 61a K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przypadku niezałatwienia sprawy w drodze decyzji zgodnie z art. 104 K.p.a., PINB nie był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeśli nie uznał skarżących za strony tego postępowania (dotyczącego legalności robót wykonywanych w budynku będącym ich współwłasnością) lub jeśli uznał, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte; 5) art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. przez uznanie, że w przepisach K.p.a. nie została zdefiniowana bezczynność organu, gdy tymczasem wskazany przepis zawiera definicję bezczynności; 6) art. 61 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych może być wszczęte wyłącznie z urzędu i że nie może być wszczęte na wniosek strony (skarżących); 7) art. 61 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że dzień doręczenia PINB wniosku skarżących z dnia (...) stycznia 2017 r. z żądaniem wstrzymania robót budowlanych i podjęcia przez ten organ innych odpowiednich czynności zgodnie z procedurą w przedmiocie legalności robót budowlanych prowadzonych przez współwłaściciela budynku, tj. dzień (...) stycznia 2017 r., nie jest datą wszczęcia postępowania przez PINB, jak również że nie jest datą wszczęcia postępowania doręczenie organowi któregokolwiek z kolejnych pism skarżących - pism uzupełniających oraz doprecyzowujących żądanie zawarte w piśmie z dnia (...) stycznia 2017 r.; 8) art. 61 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku, gdy organ nie wszczął w niniejszej sprawie postępowania na wniosek skarżących to również nie wszczął go z urzędu, mimo że wykonywał szereg czynności typowo procesowych, o których mowa w Dziale II K.p.a. "Postępowanie", w tym oględziny budynku w zakresie wykonania/wykonywania robót budowlanych kwestionowanych przez skarżących co do ich legalności, sporządzenie protokołu, przyjmowanie oświadczeń, wyjaśnień, dowodów z dokumentów od skarżących i pełnomocnika inwestora (jego brata) będącego jednocześnie osobą uprawnioną, pod nadzorem której inwestor wykonywał kwestionowane roboty, udostępnienie akt tej sprawy współwłaścicielowi budynku W. M., w celu sporządzenia fotografa pisemnych wyjaśnień pełnomocnika inwestora w sprawie legalności robót, itp.; 9) art. 227 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wniosek skarżących o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych traktować należy jako skargę, o której mowa w art. 227 K.p.a. na której niezałatwienie w terminie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego; 10) art. 233 K.p.a. zdanie pierwsze - poprzez niezastosowanie dyspozycji art. 233 K.p.a. zdanie pierwsze stanowiącej, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę; 11) art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez faktyczne rozstrzygnięcie sprawy legalności robót budowlanych do czego Sąd nie był uprawniony w sprawie ze skargi na bezczynność organu; 12) art. 133 §1 P.p.s.a. polegające na pominięciu przez Sąd znajdującego się w aktach sprawy stanowiska skarżących zawartego w ich piśmie z dnia (...) grudnia 2017 r. i nie odniesienie się do podniesionych tam zarzutów i ich argumentacji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 13) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo że istniały podstawy do zastosowania przepisu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., tj. przepisu przeciwnego (konkurencyjnego) wobec art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawowy zakres zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zakresie obejmującym błędne przyjęcie, że nie ma zastosowania art. 61 § 1 i 3 oraz art. 61a K.p.a. w tej sprawie. Skarżący kasacyjnie wywodzą, że na skutek ich pisma (zawiadomienia) z dnia (...) stycznia 2017 r. zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) albo też wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pogląd ten w okolicznościach tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pomija uregulowania Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego i organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji K.p.a. w tym zakresie, że pozwala na wstępnym etapie i jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (tak też NSA w wyroku z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1231/16, opub. w LEX nr 2497832). Jak wynika przy tym z przytoczonego art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego dopiero ustalenia dokonane w czasie takich czynności kontrolnych mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego regulowanego w jednym z trybów objętych Prawem budowlanym. Innymi słowy nie każde zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. W związku z tym nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku, gdy organ nie wszczął w niniejszej sprawie postępowania na wniosek skarżących to nie powinien wykonywać szeregu czynności typowo procesowych, objętych przepisami K.p.a. Powołany art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego pozwala na dokonywanie czynności wstępnych i zakres tych czynności wstępnych powinien zmierzać do ustalenia istnienia podstaw do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie. Ustawodawca nie określił, na czym czynności wstępne mają polegać i jedynie nazwał je czynnościami kontrolnymi, obejmującymi wstęp na teren inwestycji (art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego), przeprowadzanie kontroli w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika (art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego) oraz domagania się informacji lub udostępnienia dokumentów związanych np. z prowadzeniem robót (art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach tej sprawy wniosek skarżących z dnia (...) stycznia 2017 r. był przedmiotem oceny przez PINB, który na jego podstawie dokonał czynności kontrolnych stwierdzając, że w zakresie objętym tym wnioskiem inwestor nie narusza przepisów Prawa budowlanego. Takie ustalenie mogło prowadzić do nie podejmowania kolejnych czynności dotyczących formalnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, jakoby w zakresie objętym art. 50 i 51 Prawa budowlanego (czyli regulującym tzw. postępowanie naprawcze) wszczęcie postępowania mogło nastąpić tylko z urzędu. Stanowisko dopuszczające wszczęcie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego na wniosek jest szeroko akceptowane w orzecznictwie sądowym (tak np. NSA w wyroku z 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1815/13, opub. w LEX nr 1361618; NSA w wyroku z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2370/11, opub. w LEX nr 1337347; NSA w wyroku z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, opub. w ONSAiWSA 2014/1/8; NSA w wyroku z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 45/18, opub. w LEX nr 2591987; NSA w wyroku z 21 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2364/17, opub. w LEX nr 2557432). Tym niemniej tak wyrażony w tej sprawie pogląd przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie miał istotniejszego wpływu na wynik tej sprawy. Wniosek o wszczęcie postępowania w trybie postępowania naprawczego uzasadniałby jego wszczęcie także na wniosek, gdyby w wyniku czynności kontrolnych właściwy organ nadzoru budowlanego ustalił co najmniej prawdopodobieństwo zaistnienia podstaw do wszczęcia tego postępowania. Jak zaś wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, którego oceny dokonał prawidłowo Sąd pierwszej instancji, stan techniczny budynku przy ul. (...) we W. oraz zakres prowadzonych w nim robót i prac budowlanych był organowi nadzoru budowlanego znany i wynikał on z wielu wszczętych i prowadzonych postępowań w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, a te prace i roboty budowlane, które były objęte zawiadomieniem z (...) stycznia 2017 r. zostały ocenione przez PINB w zakresie braku istnienia podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Tym samym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 104 K.p.a. w związku z art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz art. 35 i 36 K.p.a. nie jest zasadny, ponieważ w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały podstawy do wydawania decyzji i prowadzenia odrębnego postepowania na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie naruszono także terminów do załatwienia sprawy wynikających z art. 35-36 K.p.a. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego definiuje pojęcie strony w zakresie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, a tym samym w tej sprawie w ogóle nie było podstaw do stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Art. 28 K.p.a. zawiera ogólną definicję strony obejmującą postępowanie administracyjne i ustalanie stron w takim postępowaniu. Skoro w tej sprawie na podstawie czynności kontrolnych PINB prawidłowo ustalił, że nie ma podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego i nie zostało to postępowanie wszczęte, to zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skoro wniosek skarżących w tej sprawie nie spowodował wszczęcia postępowania administracyjnego, to nie stanowiło naruszenia prawa potraktowanie zawiadomienia skarżących z dnia (...) stycznia 2017 r. jako skargi w rozumieniu art. 227 K.p.a. Także nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 233 K.p.a. zdanie pierwsze poprzez niezastosowanie dyspozycji art. 233 K.p.a. stanowiącej, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jak zostało to już wyjaśnione, przepisy Prawa budowlanego (a w szczególności art. 81 ust. 4 tej ustawy) pozwalają organom nadzoru budowlanego na podjęcie czynności kontrolnych celem ustalenia, czy istnieją podstawy do wszczęcia któregoś z postępowań administracyjnych uregulowanych w Prawie budowlanym. W tej sprawie z takiej możliwości organ nadzoru budowlanego skorzystał co nie może być potraktowane jako naruszenie prawa. Nie może odnieść zamierzonego przez skarżących skutku także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez faktyczne rozstrzygnięcie sprawy legalności robót budowlanych do czego Sąd nie był uprawniony w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Z treści zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby Sąd dokonywał oceny legalności wykonywanych robót budowlanych objętych zawiadomieniem z dnia (...) stycznia 2017 r. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy mógłby odnieść zamierzony przez stronę skutek, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i to pomimo nawet tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku co niedopuszczalności wszczęcia na wniosek postępowania w zakresie objętym art. 50-51 Prawa budowlanego jest błędne. Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. nie jest zasadny, skoro Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności organu administracji i zastosował środek znany ustawie. Wbrew skarżącym kasacyjnie, nie stanowiło naruszenia prawa oddalenie rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Także nie znajduje usprawiedliwienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na pominięciu znajdującego się w aktach sprawy stanowiska skarżących zawartego w ich piśmie z dnia (...) grudnia 2017 r. i nie odniesienie się do podniesionych tam zarzutów i ich argumentacji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji rzeczywiście w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do pisma skarżących z dnia (...) grudnia 2017 r., ale pismo to stanowiło podtrzymanie samej skargi skarżących wraz z dodatkową argumentacją zawierającą w istocie polemikę ze stanowiskiem zajmowanych w sprawie przez organ nadzoru budowlanego. Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. przez uznanie, że w przepisach K.p.a. nie została zdefiniowana bezczynność organu, gdy tymczasem wskazany przepis zawiera definicję bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na brak definicji bezczynności jednocześnie trafnie stwierdził, że od (...) kwietnia 2011 r. przyjmuje się, że bezczynność to stan, w którym organ nie podejmuje istotnych czynności mimo ustawowego obowiązku, a w tym nie wydaje decyzji. Niewątpliwie Sąd winien wyraźnie wskazać, że od dnia 1 czerwca 2017 r. istnieje definicja legalna stanu bezczynności, zgodnie z którą bezczynność to nie załatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), tym niemniej w tej sprawie zawiadomienie skarżący wnieśli pismem z dnia (...) stycznia 2017 r., a zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) mocą której zmieniono art. 37 K.p.a. i dodano definicje stanu bezczynności, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ww. ustawy z 7 kwietnia 2017 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Tym samym w tym zakresie co najwyżej można stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił precyzyjnie, od kiedy obowiązuje legalna definicja bezczynności przyjęta w K.p.a. Nie stanowi to jednak naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a fragmentarycznie błędne uzasadnienie dotyczące braku możliwości wszczęcia postępowania naprawczego uregulowanego art. 50-51 Prawa budowlanego także na wniosek nie stanowi wady uzasadniającej wyeliminowanie tego orzeczenia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. ----------------------- 11