II OSK 2487/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 61/14 w sprawie ze skargi B. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 61/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę B. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni w przedmiocie robót budowlanych zobowiązując Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni do wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie zainicjowane wnioskiem B. F. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, a nadto stwierdził, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. B. F. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni o sprawdzenie rozbudowy budynku przy ul. K. [...] w G. pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego. We wniosku szczegółowo opisano roboty budowlane wykonywane na wskazanej nieruchomości oraz ich wpływ na sąsiadującą działkę stanowiącą jej własność. B. F. wskazała nadto, że nigdy nie była informowana o podejmowanych przez sąsiada inwestycjach budowlanych i nie brała udziału w postępowaniach ich dotyczących. W piśmie z dnia [...] września 2011 r. wnioskodawczyni dodatkowo zwróciła się o sprawdzenie legalności umieszczenia na działce przy ul. K. [...] agregatu prądotwórczego o wielkiej mocy w odległości mniejszej niż 3 m od jej działki. W piśmie z dnia [...] października 2011 r. organ nadzoru budowlanego poinformował wnioskodawczynię, że rozpatrzenie jej wniosków nastąpi w terminie do dnia 31 października 2011 r. Następnie w pismach z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni wyjaśnił, w oparciu o posiadaną dokumentację inwestycji przeprowadzonej na działce przy ul. K. [...] w G., m.in. w oparciu o pozwolenie na budowę, że inwestycja została przeprowadzona zgodnie z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni stwierdził, że wskazane przez wnioskującą okoliczności nie potwierdziły się i nie dały tym samym podstaw do wszczęcia stosownych postępowań sprawdzających. Wnioskująca wielokrotnie ponawiała swoje żądania uznając otrzymane wyjaśnienia organu za niewystarczające. B. F. zażaleniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zaskarżyła do organu wyższego stopnia bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. K. [...] w G., zainicjowanej jej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. , uzupełnionym w piśmie z dnia [...] września 2014 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., działając na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Gdyni termin załatwienia sprawy robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. K. [...] w G. zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] września 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Pomimo upływu wyznaczonego terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni nie załatwił przedmiotowej sprawy. Skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła B. F. w zakresie rozpoznania jej wniosków z dnia [...] sierpnia 2011 r. i z dnia [...] września 2011 r. zmierzających do wszczęcia postępowań sprawdzających legalność zabudowy na działce położonej w G. przy ul. K. [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy, ustalenia przyczyn bezczynności i osób jej winnych oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że pomimo jej licznych monitów składanych do organu powiatowego oraz skarg kierowanych do organu wyższego stopnia na działanie organu powiatowego jej wnioski w sprawie robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. K. [...] w G. nie zostały do dzisiaj załatwione przez właściwy organ, a więc nie nastąpiło rozpoznanie oraz rozstrzygnięcie jej żądania, co do istoty sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej lub zakończenie postępowania w inny sposób. Pisma otrzymane od powiatowego organu nadzoru z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] stycznia 2013 r. stanowiły analizę sprawy na podstawie akt archiwalnych dotyczących nieruchomości przy ul. K. [...]. Organ nie rozstrzygnął w nich natomiast istoty sprawy, nie zweryfikował okoliczności wskazanych przez skarżącą, ani nie zakończył w inny sposób postępowania pomimo tego, że organ wyższego stopnia zobowiązał go do tego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wnioski skarżącej zainicjowały analizę dokumentacji dotyczącej przedmiotowych robót budowlanych, której wyniki doprowadziły do wniosku, że brak jest podstaw do podjęcia działań należących do właściwości organu nadzoru budowlanego zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym. W pismach z dnia [...] kwietnia 2012 r. i z dnia [...] stycznia 2013 r. organ szczegółowo wyjaśnił skarżącej uwarunkowania prawne zrealizowanej na wskazanej działce inwestycji odnosząc się do jej zastrzeżeń. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni wskazał, że po zobowiązaniu przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie w dniu 30 grudnia 2013 r. przeprowadził czynności kontrolne na ww. nieruchomości, a następnie po porównaniu dokonanych ustaleń z dokumentacją sprawy udzielił organowi nadzoru budowlanego II instancji obszernych wyjaśnień, co do braku podstaw do podjęcia jakichkolwiek działań prawnych w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. pozostając w przekonaniu, że organ ten udzieli wyjaśnień wnioskującej. Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni powtórzył, że nie znalazł w sprawie podstaw do wszczęcia postępowania, o czym skarżąca została poinformowana. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 61/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni w przedmiocie robót budowlanych zobowiązując Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni do wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie zainicjowane wnioskiem B. F. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, a nadto stwierdził, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność wyczerpania przez skarżącą, przed wniesieniem skargi, trybu przesądowego, skoro złożyła ona do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 j.t., dalej jako K.p.a.), zażalenie rozpoznane postanowieniem tego organu z dnia 30 września 2013 r. Treść wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2011 r., uzupełnionego w piśmie z dnia [...] września 2011 r., świadczy, że stanowczo i konsekwentnie żądała ona wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wykonanych na nieruchomości przy ul. K. [...] w G. robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, czyli w sprawie, do rozpoznania której właściwe są organy nadzoru budowlanego w związku z regulacjami zawartymi w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje kontrolę zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a podstawę prowadzenia postępowania w tym zakresie stanowią m.in. unormowania art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca zarzucała, że organ winien zakończyć postępowanie zainicjowane jej wnioskiem przez wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie załatwiającej sprawę lub w inny sposób. Skarżąca w toku postępowania i we wniesionym zażaleniu nie wskazywała na konieczność wszczęcia przez organ nadzoru postępowania z urzędu, lecz domagała się rozpatrzenia wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono rozbieżne stanowiska odnośnie do możliwości wszczęcia na wniosek postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Istnieje w tym zakresie zarówno orzecznictwo wypowiadające się za taką możliwością (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 77/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r. sygn. II SAB/Ol 24/08), jak i wyroki wykluczające taką możliwość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. sygn. II OSK 1257/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. sygn. II SA/Op 64/12). W obu tych przypadkach, zarówno w przypadku uznania za dopuszczalne wszczęcia postępowania na wniosek jak i w przypadku wykluczenia takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego nie mógł zakończyć prowadzonego postępowania poprzez sporządzenie i doręczenie skarżącej pisma informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Uznając, że postępowanie ma charakter wnioskowy organ winien zakończyć je decyzją, zgodnie z art. 104 K.p.a., stanowiącym, że organy administracji publicznej załatwiają sprawę, co do zasady poprzez wydawanie decyzji. W takim przypadku tylko zakończenie sprawy w drodze decyzji zwalania organ z zarzutu pozostawania w stanie bezczynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010 roku, VII SAB/Wa 2/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 czerwca 2010 roku, II SAB/Ke 21/10, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do chwili orzekania przez Sąd akt taki nie został wydany. Natomiast w sytuacji, gdy według organu, w sprawie brak było możliwości wszczęcia postępowania na wniosek, organ winien zastosować normę art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w tym przypadki, gdy postępowanie nie może być wszczęte na wniosek, bowiem przepisy prawa wykluczają taką możliwość. Na postanowienie w tym przedmiot przysługuje zażalenie (art. 61 a § 2 K.p.a.). Zatem bezczynność w sprawie wydania takiego postanowienia, podobnie jak bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Organ nie wydał w niniejszej sprawie ani decyzji rozstrzygającej wniosek ani postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ nadzoru budowlanego powinien przestrzegać ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie rozstrzygnięte powinny być te sprawy, w których wystarczają dowody przedstawione przez stronę lub fakty i dowody są znane powszechnienie albo znane z urzędu organowi, lub też możliwe do ustalenia na podstawie posiadanych zasobów danych. Jeśli natomiast konieczne jest prowadzenia postępowania wyjaśniającego, to załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z kolei wedle art. 36 powołanej ustawy, organ ma obowiązek powiadomienia strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w cytowanym powyżej art. 35, a przy tym organ ten winien wskazać nowy termin do jej załatwienia. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewątpliwie powyższym przepisom uchybił. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) uwzględnił skargę na bezczynność organu oraz zobowiązał go do wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną bezczynności organu przemawia długi okres, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku przez skarżącą – ponad 34 miesięcy oraz niezastosowanie się przez organ do terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższej instancji na dzień 31 grudnia 2013 r. Sąd uwzględnił fakt, że skarżąca wielokrotnie występowała z ponagleniami do organu domagając się zakończenia postępowania oraz skargami na działalność organu, które pozostały bezskuteczne. Bezczynność organu w takiej sytuacji świadczy o rażącym naruszeniu przepisów dotyczących terminów rozpoznania sprawy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni pozostawał w bezczynności oraz, że bezczynność ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, 2. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. oraz art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w przypadku, gdy do organu nadzoru budowlanego wpływa żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Naruszenie § 1 art. 61a K.p.a. wskazane zostało w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1815/13 (http://orzeczenia.nsna.gov.pl) "Brak jest uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 50 i 51 p.b., na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu)". Pogląd ten należy w pełni podzielić. Jeśli więc organ administracji uzna, że jest oczywiste, iż wniosek o wszczęcie postępowania na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nie pochodzi od strony lub z innych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji niezasadnie uznał, że pisma kierowane przez B. F. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawierały żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Analiza treści tych pism, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie daje podstaw do formułowania takiego twierdzenia. W żadnym z pism kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego B. F. takiego żądania nie zawarła. W pismach tych zwracała się ona do organu administracji o podjęcie przez ten organ czynności z urzędu w celu sprawdzenia, czy inwestycja realizowana na sąsiedniej działce realizowana jest zgodnie z przepisami prawa. Organ administracji, jeśli uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia, co też w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego uczynił szczegółowo przedstawiając swoje argumenty w tej kwestii. Wniosek o wszczęcie przez organ administracji postępowania administracyjnego z urzędu traktować należy, jako skargę, o której mowa w art. 227 K.p.a. Na niezałatwienie skargi w terminie nie przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Nie przysługuje też taki środek zaskarżenia na sposób załatwienia skargi, który nie satysfakcjonuje skarżącego. Rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu skargowym (Rozdział 2 K.p.a.) nie należą bowiem do kategorii rozstrzygnięć wymienionych w art. 2 § 2 P.p.s.a., na które skarga do sądu administracyjnego przysługuje. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że brak było podstaw do uznania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni znajdował się w bezczynności w związku z kierowanymi do niego pismami B. F. dotyczącymi zbadania zgodności z prawem rozbudowy budynku znajdującego się przy ul. K. [...] w G.. W konsekwencji brak też było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła naruszeniem prawa. Zaistniały tym samym przesłanki do oddalenia skargi na bezczynność ww. organu. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 61a § 1 K.p.a. było naruszeniem, które samo w sobie uzasadniało uwzględnienie skargi kasacyjnej. Dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było w tej sytuacji zbędne. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.