II SAB/Gd 61/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. F na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w przedmiocie robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu do wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie zainicjowane wnioskiem B. F. z dnia 4 sierpnia 2011 r. w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu na rzecz skarżącej B. F. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. B. F. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu o sprawdzenie rozbudowy budynku przy ul. [...] w G. pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego. We wniosku szczegółowo opisano roboty budowlane wykonywane na wskazanej nieruchomości oraz ich wpływ na sąsiadującą działkę stanowiącą jej własność. B. F. wskazała nadto, że nigdy nie była informowana o podejmowanych przez sąsiada inwestycjach budowlanych i nie brała udziału w postępowaniach ich dotyczących. W piśmie z dnia 5 września 2011 r. wnioskodawczyni dodatkowo zwróciła się o sprawdzenie legalności umieszczenia na działce przy ul. [...] agregatu prądotwórczego o wielkiej mocy w odległości mniejszej niż 3 m od jej działki. Pismem z dnia 5 października 2011 r. organ nadzoru budowlanego poinformował wnioskodawczynię, że rozpatrzenie jej wniosków nastąpi w terminie do dnia 31 października 2011 r. Następnie pismami z dnia 20 kwietnia 2012 r. oraz z dnia 29 stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu wyjaśnił, w oparciu o posiadaną dokumentację inwestycji przeprowadzonej na działce przy ul. [...] w G., m.in. w oparciu o pozwolenie na budowę, że inwestycja została przeprowadzona zgodnie z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu stwierdził, że wskazane przez wnioskującą okoliczności nie potwierdziły się i nie dały tym samym podstaw do wszczęcia stosownych postępowań sprawdzających. Wnioskująca wielokrotnie ponawiała swoje żądania uznając otrzymane wyjaśnienia organu za niewystarczające. B. F. zażaleniem z dnia 5 sierpnia 2013 r. zaskarżyła do organu wyższego stopnia bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w G., zainicjowanej jej wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. , uzupełnionym pismem z dnia 5 września 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 września 2013 r., działając na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego termin załatwienia sprawy robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w G. zainicjowanej wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. uzupełnionym pismem z dnia 5 września 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Pomimo upływu wyznaczonego terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie załatwił przedmiotowej sprawy. Skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła B. F. w zakresie rozpoznania jej wniosków z dnia 4 sierpnia 2011 r. i z dnia 5 września 2011 r. zmierzających do wszczęcia postępowań sprawdzających legalność zabudowy na działce położonej w G. przy ul. [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy, ustalenia przyczyn bezczynności i osób jej winnych oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że pomimo jej licznych monitów składanych do organu powiatowego oraz skarg kierowanych do organu wyższego stopnia na działanie organu powiatowego jej wnioski w sprawie robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w G. nie zostały do dzisiaj załatwione przez właściwy organ, a więc nie nastąpiło rozpoznanie oraz rozstrzygnięcie jej żądania co do istoty sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej lub zakończenie postępowania w inny sposób. Pisma otrzymane od powiatowego organu nadzoru z dnia 20 kwietnia 2012 r. oraz z dnia 29 stycznia 2013 r. stanowiły analizę sprawy na podstawie akt archiwalnych dotyczących nieruchomości przy ul. [...]. Organ nie rozstrzygnął w nich natomiast istoty sprawy, nie zweryfikował okoliczności wskazanych przez skarżącą, ani nie zakończył w inny sposób postępowania pomimo tego, że organ wyższego stopnia zobowiązał go do tego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wnioski skarżącej zainicjowały analizę dokumentacji dotyczącej przedmiotowych robót budowlanych, której wyniki doprowadziły do wniosku, że brak jest podstaw do podjęcia działań należących do właściwości organu nadzoru budowlanego zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym. Pismami z dnia 20 kwietnia 2012 r. i z dnia 29 stycznia 2013 r. organ szczegółowo wyjaśnił skarżącej uwarunkowania prawne zrealizowanej na wskazanej działce inwestycji odnosząc się do jej zastrzeżeń. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że po zobowiązaniu przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie w dniu 30 grudnia 2013 r. przeprowadził czynności kontrolne na ww. nieruchomości, a następnie po porównaniu dokonanych ustaleń z dokumentacją sprawy udzielił organowi nadzoru budowlanego II instancji obszernych wyjaśnień co do braku podstaw do podjęcia jakichkolwiek działań prawnych w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. pozostając w przekonaniu, że organ ten udzieli wyjaśnień wnioskującej. Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył, że nie znalazł w sprawie podstaw do wszczęcia postępowania, o czym skarżąca została poinformowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, tj. w tym m.in. w przypadkach niewydania decyzji administracyjnej (pkt 1) oraz postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2). W przedmiotowej prawie przedmiotem kontroli jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w sprawie zbadania zgodności z prawem robót budowlanych przeprowadzonych na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność wyczerpania przez skarżącą, przed wniesieniem skargi, trybu przesądowego, skoro złożyła ona do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie rozpoznane postanowieniem tego organu z dnia 30 września 2013 r. Treść wniosku skarżącej z dnia 4 sierpnia 2011 r., uzupełnionego pismem z dnia 5 września 2011 r., świadczy, że stanowczo i konsekwentnie żądała ona wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wykonanych na nieruchomości przy ul. [...] w G. robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, czyli w sprawie, do rozpoznania której właściwe są organy nadzoru budowlanego w związku z regulacjami zawartymi w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm). Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje kontrolę zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a podstawę prowadzenia postępowania w tym zakresie stanowią m.in. unormowania art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Skarżąca zarzucała, że organ winien zakończyć postępowanie zainicjowane jej wnioskiem przez wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie załatwiającej sprawę lub w inny sposób. Skarżąca w toku postępowania i we wniesionym zażaleniu nie wskazywała na konieczność wszczęcia przez organ nadzoru postępowania z urzędu, lecz domagała się rozpatrzenia wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono rozbieżne stanowiska odnośnie możliwości wszczęcia na wniosek postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Istnieje w tym zakresie zarówno orzecznictwo wypowiadające się za taką możliwością (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 77/10 Lex nr 953091, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r. sygn. II SAB/Ol 24/08 Lex nr 526491), jak i wyroki wykluczające taką możliwość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. sygn. II OSK 1257/05 Lex nr 289253, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. sygn. II SA/Op 64/12 Lex nr 1163187). W obu tych przypadkach, zarówno w przypadku uznania za dopuszczalne wszczęcia postępowania na wniosek jak i w przypadku wykluczenia takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego nie mógł zakończyć prowadzonego postępowania poprzez sporządzenie i doręczenie skarżącej pisma informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Uznając, że postępowanie ma charakter wnioskowy organ winien zakończyć je decyzją, zgodnie z art. 104 k.p.a., stanowiącym, że organy administracji publicznej załatwiają sprawę co do zasady poprzez wydawanie decyzji. W takim przypadku tylko zakończenie sprawy w drodze decyzji zwalania organ z zarzutu pozostawania w stanie bezczynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010 roku, VII SAB/Wa 2/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 czerwca 2010 roku, II SAB/Ke 21/10, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do chwili orzekania przez Sąd akt taki nie został wydany. Natomiast w sytuacji, gdy według organu, w sprawie brak było możliwości wszczęcia postępowania na wniosek, organ winien zastosować normę art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w tym przypadki gdy postępowanie nie może być wszczęte na wniosek, bowiem przepisy prawa wykluczają taką możliwość. Na postanowienie w tym przedmiot przysługuje zażalenie (art. 61 a § 2 k.p.a.). Zatem bezczynność w sprawie wydania takiego postanowienia, podobnie jak bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Organ nie wydał w niniejszej sprawie ani decyzji rozstrzygającej wniosek ani postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ nadzoru budowlanego powinien przestrzegać ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie rozstrzygnięte powinny być te sprawy, w których wystarczają dowody przedstawione przez stronę lub fakty i dowody są znane powszechnienie albo znane z urzędu organowi, lub też możliwe do ustalenia na podstawie posiadanych zasobów danych. Jeśli natomiast konieczne jest prowadzenia postępowania wyjaśniającego, to załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z kolei wedle art. 36 powołanej ustawy, organ ma obowiązek powiadomienia strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w cytowanym powyżej art. 35, a przy tym organ ten winien wskazać nowy termin do jej załatwienia. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewątpliwie powyższym przepisom uchybił. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę na bezczynność organu oraz zobowiązał go do wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną bezczynności organu przemawia długi okres, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku przez skarżącą – ponad 34 miesięcy oraz niezastosowanie się przez organ do terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższej instancji na dzień 31 grudnia 2013 r. Sąd uwzględnił fakt, że skarżąca wielokrotnie występowała z ponagleniami do organu domagając się zakończenia postępowania oraz skargami na działalność organu, które pozostały bezskuteczne. Bezczynność organu w takiej sytuacji organu świadczy o rażącym naruszeniu przepisów dotyczących terminów rozpoznania sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.