II OSK 1309/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1460/17 w sprawie ze skargi O. W. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 30 października 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S., 2. zasądza od O. W. na rzecz Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. kwotę 460 (czterystu sześćdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1460/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi O. W. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 30 października 2017 r., nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 31 lipca 2017 r., nr ... oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że po raz drugi rozpoznając sprawę ze skargi O. W., na kolejną decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Sąd zobligowany był przede wszystkim do kontroli, czy organ administracji ponownie wydając rozstrzygnięcie, zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych we wskazanym, wcześniejszym, orzeczeniu sądu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1407/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, między innymi: "Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy uwypuklić trzeba, że skoro orzeczony przez Organ nakaz rozbiórki ma charakter sankcji to rozważenia wymaga czy zostanie zachowana zasada proporcjonalności w sytuacji, gdy w rzeczy samej chodzi o to, aby wybudowane domki letniskowe odpowiadały wymogom stawianym przez prawo, podczas gdy wymogi te aktualnie nie obowiązują; plan zagospodarowania przestrzennego został bowiem zmieniony. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę możliwość zalegalizowania domków letniskowych, wybudowanych na podstawie zezwolenia na budowę, na podstawie obowiązującego aktualnie planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadnione jest przychylenie się do wniosku Skarżącego o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę. W tej sytuacji rozebranie 9 domków letniskowych mogłoby także naruszać konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Orzeczony środek (rozebranie domków) byłby nieadekwatny do osiągnięcia zamierzonego celu, tj. przywrócenia stanu zgodnego z prawem (nota bene już nieobowiązującego).Organ ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w jaki sposób (w jakiej odległości) została ustalona linia zabudowy w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w Mrzeżynie (do materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie załączono stosownego dokumentu). Następnie rozważyć czy wybudowanie domków letniskowych w odległości 6,5 m od granicy rzeczywiście nie narusza obowiązującego prawa. W razie ustalenia, że domki te spełniają aktualne wymogi stawiane w zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego, Organ zobowiązany będzie rozważyć czy są spełnione obie przesłanki wynikające z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 z późn. zm.) i podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając zasadę proporcjonalności." Oceniając dotychczasowe postępowanie w sprawie sąd stwierdził także, że: "Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy, jak też biorąc pod uwagę okoliczność wybudowania domków letniskowych na podstawie zezwolenia na budowę (a nie w ogóle bez zezwolenia) oraz niekwestionowany fakt zmiany planu miejscowego, który umożliwia legalizację 9 domków letniskowych, przychylić się należy do stanowiska, że ustał przedmiot rozstrzygnięcia decyzji z dnia 11 marca 2014 r. tj. nakaz rozbiórki 9 domków letniskowych. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku Organu, przedmiotem tym nie są domki letniskowe, ale skonkretyzowany decyzją obowiązek nałożony na skarżącego, zaś realizacja celu decyzji rozbiórkowej (doprowadzenie do zgodności faktycznego zagospodarowania terenu z regulacjami nieobowiązującego już planu miejscowego zagospodarowania przestrzeni) stała się niemożliwa. Powyższe skutkować zatem powinno bezprzedmiotowością decyzji, co z kolei w pełni uzasadniałoby stwierdzenie jej wygaśnięcia". Wskazania sądu dotyczyły konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego. Kwestie te zostały wyjaśnione, co stanowić winno podstawę do wdrożenia oceny prawnej zaprezentowanej przez sąd, a tym samym do uznania, że przesłanki art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zostały spełnione. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew wyżej przytoczonej ocenie Sądu zawartej w prawomocnym wyroku, organy ponownie rozpatrując sprawę zaprezentowały własną ocenę, odmienną od przedstawionej przez sąd. Sąd dodał również, że organowi drugiej instancji przysługiwało prawo do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1407/16. Niezaskarżenie zaś wyroku było równoznaczne z podzieleniem stanowiska sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - wskazane w przepisie art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzeanalizowanie całości materiału dowodowego zgromadzonego przez organy nadzoru budowlanego, co spowodowało błędne przyjęcie przez Sąd, że organy obu instancji nie zastosowały się do oceny prawnej wskazanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 9 marca 2017 r., która powinna skutkować wygaszeniem decyzji PINB z dnia 11 marca 2014 r. o nakazie rozbiórki, - wskazane w przepisie art. 145 § 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wskutek nie zauważenia, że niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego usytuowanie ww. 9 domków letniskowych było jedną z przyczyn wydania decyzji z dnia 3 grudnia 2012 r., nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, jednakże nie było wyłączną podstawą - wydania decyzji z dnia 11 marca 2014 r., nakazującą rozbiórkę tych domków, a więc nie zaistniały przesłanki do wygaszenia tej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Zgodnie z art. 153 tej ustawy "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." W sprawie na ocenę prawną składają się dwa zasadnicze elementy: - po pierwsze, dopuszczalność stosowania art. 162 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji nakładającej obowiązek, który nie został wykonany i – po drugie, wyznaczenie przesłanek bezprzedmiotowości. W zakresie pierwszego elementu wiąże ocena prawna wyrażona w wyroku z 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1407/16 o dopuszczalności zastosowania tego tryb. Pomimo tego, że skład orzekający nie podziela tego stanowiska będąc związany oceną prawną nie może jej podważyć. W zakresie drugiego elementu związania oceną prawną to w zaskarżonym wyroku Sąd naruszył art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zgodna z przepisami prawa kontrola wykonania oceny prawnej przez jej przytoczenie bez oparcia na aktach sprawy. Przytaczając w uzasadnieniu fragment uzasadnienia wyroku z 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1407/16, Sąd podkreślił, że w tym uzasadnieniu zawarto wskazanie co do dalszego postępowania, a mianowicie "Organ ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w jaki sposób (w jakiej odległości) została ustalona linia zabudowy w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w Mrzeżynie (do materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie załączono stosownego dokumentacji). Następnie rozważyć czy wybudowanie domków letniskowych w odległości 6,5 m od granicy rzeczywiście nie narusza obowiązującego prawa. W razie ustalenia, że domki te spełniają aktualne wymogi stawiane w zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego, Organ zobowiązany będzie rozważyć czy są spełnione obie przesłanki wynikające z art. 162 § 1 pkt 1 KPA i podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając zasadę proporcjonalności." W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że wskazania Sądu w ww. wyroku z 9 marca 2017 r. dotyczyły uzupełnienia postępowania dowodowego i organy te kwestie wyjaśniły, a to przesądziło o zastosowaniu art. 162 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd uchylił się od dokonania ustaleń w zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Nie dokonał oceny zapisów w miejscowym zagospodarowaniu przestrzennym, które dały podstawę do oceny bezprzedmiotowości obowiązku. W uzasadnieniu decyzji był przytoczony zapis w § 4 ust. 2. pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w T. z 30 grudnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. dla terenu położonego przy przedłużeniu ul. B. (Dz. Urz. Woj. Z. z ... r. poz. ...). Sąd obowiązany był dokonać kontroli czy są prawidłowe ustalenia organów co do zasadności przyjęcia, że występuje niezgodność rozstrzygnięcia z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd również nie mógł uchylić się od kontroli bezprzedmiotowości decyzji na podstawie przepisów prawa, które były podstawą rozstrzygnięcia w decyzji objętej żądaniem wygaszenia. Jeśli ocena prawna wyrażona w wyroku dotyczyła tylko części regulacji w przepisie prawa materialnego, to nie oznacza, że organ rozpoznając sprawę nie jest związany przepisem prawa, na którego podstawie ją rozpoznaje i rozstrzyga. Ocena prawna wiązała w zakresie uwzględnienia nowego miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast nie wyłączała obowiązku stosowania przepisów ustawowych. Nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wydawane zostało na podstawie przepisów prawa materialnego – ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Uwzględnienie wyznaczonych w przepisach tej ustawy przesłanek nakazu rozbiórki uwarunkowane jest rozważeniem czy nastąpiły takie zmiany faktyczne, że czynią obowiązek bezprzedmiotowym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. ----------------------- 6