I GSK 2171/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 782/17 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z 15 listopada 2017 r., I SA/Gl 782/17, oddalił skargę K. W. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z [...] maja 2017 r. w przedmiocie umorzenia należności składkowych. WSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżąca [...] listopada 2016 r. zwróciła się do ZUS o umorzenie zaległych składek. We wniosku wskazała, że od 29 października 2012 r. jest osobą bezrobotną i ze względu na zły stan zdrowia nie pracuje. Pozostaje na utrzymaniu męża – emeryta, który uzyskuje miesięczny dochód - 2.822,83 zł. Stałe wydatki związane z utrzymaniem określone zostały na 800 zł; z tytułu kosztów leczenia 200 zł; ma zaciągnięty kredyt w wysokości 60.000 zł, spłacany w ratach miesięcznych po 1.200 zł, termin uregulowania kredytu to 2022 r.; jest współwłaścicielem mieszkania o pow. 48 m2 w Katowicach; jest właścicielem Opla Astry z 2004 r.; kwota, jaka pozostaje po uregulowaniu wszystkich stałych wydatków nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Przewlekłe choroby zobowiązanej i jej męża sprawiają, że są pod stałą opieką specjalistów. Skarżąca leczy się w poradni: kardiologicznej, neurologicznej, endokrynologicznej, pulmonologicznej, alergologicznej, osteoporozy i zdrowia psychicznego. Jest po kilku zabiegach chirurgicznych. Utrzymują się u niej stany lękowe, bezsenność, zaburzenia pamięci i bóle kręgosłupa. Z kolei jej mąż leczy się w poradniach: kardiologicznej, nefrologicznej, onkologicznej i urologicznej. Przebył zabieg koronografii. Z uwagi na odległe terminy wizyt u specjalistów nie jest w stanie przedstawić stosowanych zaświadczeń. Średnio miesięcznie wydatkuje 300 zł na zakup leków. Działalność gospodarczą zakończyła 31 listopada 2012 r. uzyskując w tym miesiącu dochód 308,93 zł. Pokryła z niego składkę zdrowotną w kwocie naliczonego podatku. Pozostałą część przeznaczyła na zakup leków. ZUS ustalił, że wobec skarżącej jest prowadzone postępowanie egzekucyjne polegające na zajęciu rachunku bankowego, które okazało się bezskuteczne. Nie dokonano zabezpieczeń na majątku skarżącej. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. ZUS odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości 38.266,99 zł. Uznając, że nie zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu składek z art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). W wyniku ponownego rozparzenia sprawy, ZUS decyzją z [...] maja 2017 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 123 u.s.u.s. – utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2017 r. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję z [...] maja 2017 r. W motywach wyroku WSA przedstawił podstawy prawne regulujące kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i podkreślił, że rozstrzygnięcia te podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Następnie WSA zgodził się z ZUS, że wobec skarżącej nie zachodzą przesłanki umorzenia składek wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 4a, 4b u.s.u.s. Jak również podzielił stanowisko co do przesłanki z punktu 3, że samo zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, nie przesądza automatycznie o wystąpieniu przesłanki całkowitej nieściągalności. Konieczne jest bowiem stwierdzenie, że brak jest jakiegokolwiek majątku, z którego można egzekwować należności. Nie ulega wątpliwości, że taki majątek istnieje, chociażby w postaci mieszkania i samochodu. WSA podzielił stanowisko organu, że nie występuje w sprawie okoliczność świadcząca o całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., ponieważ postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do odzyskania zaległych składek, a skarżąca dysponuje wspomnianymi wyżej składnikami majątkowymi. Dotyczy to także przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. W zakresie przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia, WSA podkreślił, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodu wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek. WSA wskazał, że z ustalonego i niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że w zależności jakie zostaną przyjęte wydatki na zakup leków, do dyspozycji skarżącej pozostaje miesięcznie kwota od 272 zł do 622 zł. Wobec tych ustaleń WSA uznał, że niezasadnym byłoby twierdzenie, że płacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. WSA zaznaczył, że konieczność spłaty zobowiązań cywilnoprawnych nie korzysta z pierwszeństwa zaspokojenia przed zobowiązaniami publicznoprawnymi. Aprobowanie takiej sytuacji byłoby nieuprawnionym uprzywilejowywaniem podmiotów prawa cywilnego kosztem Skarbu Państwa, czyli kosztem ogółu obywateli. Ponadto skarżąca nie wykazała trudności w płaceniu bieżących wydatków, których w toku postępowania w żaden sposób nie udokumentowano, podobnie jak faktu zaciągnięcia kredytu i na co środki w ten sposób pozyskane zostały spożytkowane. W zestawieniu wydatków skarżąca nie określiła także kosztów związanych z użytkowaniem pojazdu, wynikających chociażby z potrzeby zakupu paliwa. WSA wskazał, że ZUS nie kwestionuje pozostawania skarżącej i jej męża z racji na liczne schorzenia pod stałą opieką lekarzy specjalistów. Przedłożone dokumenty jednak nie zawierają informacji, które wskazywałyby, że skarżąca sprawuje opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny przez co pozbawiona jest możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Nie udokumentowano również, aby stan zdrowia skarżącej uniemożliwiał podjęcie pracy zarobkowej np. nie przedstawiono orzeczenia lekarskiego o niezdolności do pracy czy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, z którego wynikałyby przeciwskazania do podjęcia zatrudnienia. Z tych też względów nie występują okoliczności warunkujące umorzenie zaległych składek z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. WSA wyjaśnił, że bez znaczenia dla sprawy są wewnętrzne uregulowania ZUS dotyczące umarzania zaległych składek. Sądy bowiem sprawują kontrolę aktów administracyjnych przez pryzmat ich zgodności z prawem. Dlatego też wytyczne czy też standardy, określane w aktach organizacyjnych ZUS nie zmieniają postaci rzecz, że kontrola decyzji opiera się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie WSA – powołując się na wyrok TK z 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04 – stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut niekonstytucyjności art. 74 ust. 5 u.s.u.s., który spełnia wymagania określone w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP. Tym samym przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 18 poz. 93) został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania, w sposób w tym przepisie określony, pracownikom ZUS upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS. Z powyższych względów, WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił. Skarżąca – reprezentowana przez radcę prawnego – zaskarżyła wyrok WSA w całości skargą kasacyjną, w której zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; 2) zasady państwa prawa poprzez nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady jawności i kryteriów zaskarżenia decyzji oraz naruszenie zasady jawności poprzez nieujawnienie standardów określonych symbolami C.1.1-C.1.7 i D 1.1-D22 w wewnętrznym zarządzeniu ZUS O/Chorzów, tj. naruszenie art. 73 § 1 k.p.a.; 3) art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim dotyczy on naruszenia zasady formalizmu i legalizmu w wyniku niezbadania pełnomocnictw osoby pełniącej funkcję p/o Dyrektora ZUS do podpisywania decyzji administracyjnych, mimo podniesionego przez skarżącą zarzutu. Z uwagi na powyższe wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; uwzględnienie skargi i umorzenie należności zawartych w zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na etapie skargi kasacyjnej wg norm przepisanych; przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracyjnym w przypadku nieuwzględnienia wniosków w punktach 1-3. ZUS nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do oceny zarzutów kasacyjnych wskazać przede wszystkim trzeba, że uruchomienie postępowania kasacyjnego nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia ponownie, jako kolejna instancja, zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, zaskarżonego uprzednio do sądu aktu administracyjnego. Kontrola kasacyjna sprawowana przez NSA dotyczy zgodności z prawem orzeczenia sądu wojewódzkiego i poza przesłankami nieważności postępowania uwzględnianymi z urzędu, dokonywana jest wyłącznie przez pryzmat i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ NSA nie posiada kompetencji do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania, korygowania, czy uzupełniania. W tym też celu ustawodawca wprowadził przymus sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, który formułując zarzuty kasacyjne powinien powołać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które naruszył sąd I instancji, a następnie rzetelnie je uzasadnić. Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, kasator powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, tj. czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarga kasacyjna w ogóle nie powołuje się na naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stanowią podstawę prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w taki sposób, że dotyczą one ponownej kontroli zaskarżonej decyzji ZUS, a nie zaskarżonego wyroku WSA, co – jak podkreślono w wstępie uzasadnienia – jest błędem. Zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Kasator nie wyjawia jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym polegała błędna wykładnia tych przepisów przez WSA w zaskarżonym wyroku i jak – według kasatora – te przepisy winny być rozumiane. Do wszystkich tych przesłanek WSA odniósł się w uzasadnieniu wyroku. Ponadto kasator winien precyzyjnie wskazać, w przypadku gdy dany przepis zawiera dalsze jednostki redakcyjne, którego dokładnie przepisu zarzut dotyczy. I tak § 3 rozporządzenia zawiera trzy punkty, które dotyczą trzech różnych przesłanek możliwości umorzenia należności z tytułu składek – gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Skarga kasacyjna nie zawiera wskazania jakiegokolwiek ze wskazanych punktów, co czyni ten zarzut niepoddającym się kontroli drugo-instancyjnej. Zarzut sformułowany w puncie 2 skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia zasady państwa prawa poprzez nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady jawności i kryteriów zaskarżenia decyzji oraz naruszenie zasady jawności poprzez nieujawnienie standardów określonych symbolami C.1.1-C.1.7 i D 1.1-D22 w wewnętrznym zarządzeniu ZUS O/Chorzów, tj. naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. Jest to zarzut chybiony z kilku przyczyn. Po pierwsze, ogólne odwołanie się do zasady państwa prawa bez powołania się na konkretny przepis czyni zarzut nieprawidłowo skonstruowanym. Po drugie, taki zarzut dotyczący bliżej niesprecyzowanych instrukcji określonych symbolami C.1.1-C.1.7 i D 1.1-D22 był już stawiany w skardze do WSA. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera odniesie się do tego zarzutu. Wskazano, że kontrola decyzji opiera się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego i bez znaczenia dla sprawy są wewnętrzne uregulowania ZUS dotyczące umarzania zaległych składek. Kasator nie wyjawia z jakich to powodów z takim stanowiskiem WSA się nie zgadza. Po trzecie, wskazywany jako naruszony w tym punkcie przepis art. 73 § 1 k.p.a. zupełnie nie koresponduje z postawionymi zarzutami. Zgodnie z tym przepisem – strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Tak więc do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby organ odmówił skarżącej prawa zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy i sporządzenia z nich notatek, odpisów lub kopii, czego w sprawie nie wykazano. Ostatni z zarzutów zawarty w punkcie 3 skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim dotyczy on naruszenia zasady formalizmu i legalizmu w wyniku niezbadania pełnomocnictw osoby pełniącej funkcję p/o Dyrektora ZUS do podpisywania decyzji administracyjnych, mimo podniesionego przez skarżącą zarzutu. Jest to zarzut nieusprawiedliwiony z przyczyn konstrukcyjnych. Jeszcze raz zaznaczyć należy, że NSA nie dokonuje bezpośredniej kontroli decyzji organu lecz zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. mógł być sformułowany w skardze do WSA. Natomiast błędne uzasadnienie wyroku zaskarżonego wyroku poprzez brak odniesienia się do zarzutu podnoszonego przed WSA powinien być kwestionowany przez postawienie zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczącego prawidłowości uzasadnienia wyroku. Skarga kasacyjna takiego zarzutu nie zawiera. Resumując wszystkie zarzuty stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Na marginesie należy dodać, że zmiana sytuacji skarżącej i wystąpienie nowych okoliczności, może stanowić podstawę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności, i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja, była decyzją negatywną dla strony. Rozstrzygnięciom tym nie towarzyszy bowiem walor res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego występowania z wnioskiem i skutkuje obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji zobowiązanego (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej). W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.