II SA/Gd 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej Gminie ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczonego wpisu sądowego. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2005 r., nr [..], Wójt Gminy ustalił dla inwestora – A.L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku stolarni po pożarze i jego rozbudowie wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [..] położonej w miejscowości S. Decyzją z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2005 r., nr [..]. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 7 lipca 2017 r. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła Gmina, reprezentowana przez Wójta Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Mówiąc innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 (LEX nr 171164), rozważając tę kwestię na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W powołanym wyroku stwierdzono, że: "z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego". Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji ( por. NSA z dnia 30 grudnia 2016 r., I OSK 1579/16, LEX nr 2190243). Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (LEX nr 1976314), w której stwierdzono, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Podzielając w pełni przytoczone stanowisko i wywody na gruncie niniejszej sprawy wskazać też trzeba, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przede wszystkim wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona jednak ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Rozpoznając przedmiotową sprawę i mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że Wójt Gminy jako organ gminy, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, której nieważność stwierdzono ostatecznie zaskarżoną w sprawie decyzją, nie może być stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, a jego skarga jako niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej podlegała odrzuceniu. Występuje tu bowiem taka zależność, że Wójt Gminy, w oparciu o przepisy prawa materialnego, był uprawniony, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, do prowadzenia postępowania administracyjnego i władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Skoro Wójt Gminy działał jako organ administracji uprawniony do określenia praw i obowiązków inwestora w decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania zwykłego, to również w odniesieniu do rozstrzygnięć podjętych na późniejszym etapie postępowania, w tym wypadku, nadzwyczajnego, mającego za przedmiot kwestię nieważności decyzji o warunkach zabudowy, nie może dochodzić ochrony interesu prawnego reprezentowanej jednostki samorządu terytorialnego w drodze postępowania sądowego. W zakresie, w jakim pełni on funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje bowiem kosztem jej uprawnień procesowych. Oznacza to, że Wójt Gminy, który rozstrzygał sprawę warunków zabudowy jako organ pierwszej instancji, i który działa jako organ reprezentujący gminę, nie ma legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie z urzędu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.