II OSK 1196/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 28/18 o odrzuceniu skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że decyzją z dnia 15 września 2004 r. Wójt Gminy S. ustalił dla A. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty do magazynowania wyrobów z drewna, na terenie działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości S.. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło nieważność tej decyzji. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Stanowisko to zostało potwierdzone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której stwierdzono, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Podzielając w pełni wyżej wskazane stanowisko i wywody, Sąd I instancji podniósł, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przede wszystkim wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona jednak ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sąd I instancji stwierdził, że Wójt Gminy, który rozstrzygał sprawę warunków zabudowy jako organ pierwszej instancji i który działał jako organ reprezentujący gminę, nie ma legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Z takich względów Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Gmina S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi na skutek: a) błędnego przyjęcia, że Gmina S. jest podmiotem, który a limine nie może być skarżącym; b) błędnego założenia, że stroną wnoszącą skargę jest Wójt Gminy S. (organ wydający decyzję, której ostatecznie nieważność stwierdzono), w sytuacji, w której stroną wnoszącą skargę jest Gmina S., reprezentowana przez jej organ, tj. Wójta Gminy; c) błędnego przyjęcia, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesioną skargą, dojdzie do sytuacji, w której stronami postępowania będą dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, tj. skarżący (organ I instancji) oraz autor decyzji odwoławczej (organ II instancji), w sytuacji, w której ani skarżący - Gmina S., ani jego organ - Wójt Gminy S., nie był organem orzekającym w sprawie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu odrębnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej; 2. art. 50 § 1 p.p.s.a. polegające na braku zbadania przez Sąd I instancji, czy Skarżący - Gmina S., posiada własny interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji administracyjnej wydanej przez organ tej Gminy; 3. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia co do wykazywanego w skardze interesu prawnego Gminy S. w jej wniesieniu i wskazaniu w uzasadnieniu postanowienia przyczyn, dla których gmina nie może wywodzić swego interesu prawego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z regulacji zawartej w art. 417 oraz art. 4171 § 2 ustawy Kodeks cywilny; 4. przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 417 oraz art. 4171 § 2 ustawy Kodeks cywilny, a w konsekwencji zupełne pominięcie, że interes prawny Gminy S. wynika wprost z przepisów prawa materialnego regulujących cywilnoprawną odpowiedzialność odszkodowawczą gminy będącą skutkiem stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Gmina wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz Gminy od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy jednostka samorządu terytorialnego - gmina, której organ (wójt) nie będąc organem prowadzącym postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej przez tegoż wójta decyzji o warunkach zabudowy, po stwierdzeniu nieważności tej decyzji administracyjnej, uzyskuje legitymację do wniesienia skargi ze względu na swój (gminy) interes prawny wynikający z odpowiedzialności odszkodowawczej, czy też a limine skarga taka gminie - ze względu na brak legitymacji skargowej - nie przysługuje. Zdaniem Gminy, w opisywanej sytuacji, gmina uzyskuje legitymację skargową, zaś automatyczne odrzucenie wniesionej przez gminę skargi, jest działaniem nieprawidłowym. Według skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji zupełnie pominął, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu tym z całą pewnością (i to na żadnym jego etapie), Wójt Gminy S. nie był uprawniony - jako organ gminy - do prowadzenia postępowania administracyjnego i władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wójt bowiem nie był organem w tym postępowaniu. Ze względu na fakt, że Wójt Gminy S. nie był organem w postępowaniu nieważnościowym, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Sądu I instancji, iż dopuszczenie do złożenia skargi doprowadzi do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego będą dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie: skarżący (organ I instancji) oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze (autor decyzji odwoławczej - organ II instancji). Gmina stawierdziła, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez wójta gminy, skutkuje koniecznością stwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest gmina, uzyskuje status strony postępowania administracyjnego. Wynika to z faktu, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy, dotyczą bezpośrednio jej obowiązków wynikających z prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez organ gminy, wywołuje bowiem określone skutki cywilnoprawne - odszkodowawcze, których Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę. W związku z faktem, że decyzja administracyjna, której nieważność stwierdzono, wydana została w dniu 15 września 2004 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw z dnia 17 czerwca 2004 r. (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), zastosowanie znajdzie regulacja zawarta w art. 417 oraz art. 4171 § 2 ustawy Kodeks cywilny. Zdaniem Gminy, w świetle tych przepisów, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi prejudykat dla dochodzenia odszkodowania od jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina. Gmina S. wskazała, że w świetle powyższych rozważań, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej odpowiedzialności odszkodowawczej, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego odnieść należy do gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot. W konkluzji Gmina podniosła, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak wskazuje się w literaturze, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (patrz: A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze, s. 131). W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Treść art. 50 § 1 p.p.s.a. powinno odnieść się do sytuacji, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy jednostka samorządu terytorialnego ma legitymację do wniesienia skargi na decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym, jeżeli w postępowaniu zwyczajnym Wójt Gminy S. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r. Nr 4, poz. 115), w której stwierdzono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba - stroną tego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom tego postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając w pełni powyższy pogląd stoi na stanowisku, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie oznacza ograniczenie zakresu uprawnień procesowych tych jednostek . Podkreślenia bowiem wymaga, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, LEX nr 1137662). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że - jak wspomniano wyżej - jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania." W przedmiotowej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2017 r. wydaną w postępowaniu nieważnościowym wniósł Wójt Gminy S. działający w imieniu Gminy S.. Przedmiotem oceny w tym postępowaniu była decyzja Wójta Gminy S. wydana w postępowaniu zwykłym. Oznacza to, że skargę do sądu administracyjnego wniósł organ I instancji, który nie zgodził się z decyzją organu wydaną w postępowaniu nieważnościowym. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, rację miał Sąd I instancji stwierdzając, że Wójt Gminy S. jako organ gminy, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, której nieważność stwierdzono zaskarżoną w sprawie decyzją, nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a jego skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej. Zatem w niniejszej sprawie, brak legitymacji Gminy jest oczywisty, w konsekwencji nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.