I SA/Wa 1666/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. W., Z. W., K. W., R. W., G. G., D. W., A. N. i A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz K. W., Z. W., K. W., R. W., G. G., D. W., A. N. i A. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań H. W., G. G., D. W., A. N. i A. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1971 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości [...], stanowiącego własność A. W. Decyzja Ministra Rolnictwa o Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. A. W. była właścicielką gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości [...] o pow. [...] ha, uzyskanego na podstawie aktu nadania ziemi z [...] listopada 1959 r. Decyzją z [...] kwietnia 1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], orzekło o przejęciu tego gospodarstwa na rzecz Państwa bez odszkodowania, jako opuszczonego, w trybie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą, rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.). W motywach tej decyzji powołano się na się nieinteresowanie się przez właścicielkę oraz jej spadkobierców gospodarstwem od szeregu lat, a także fakt bezumownego władania nim przez W. R. Pismem z [...] maja 2012 r. H. W., G. G., D. W., A. N. i A. K. – następcy prawni A. W., wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, którego to naruszenia upatrywali w naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego (poprzez brak wyjaśnienia w toku postepowania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy), a przez to także naruszenia w sposób rażący art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Niespełnione bowiem zostały ich zdaniem warunki umożliwiające uznanie przedmiotowego gospodarstwa za opuszczone w świetle definicji zawartej w § ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198), a to z tego względu, że miało być one oddane przez A. W. w użytkowanie W. R. w formie ustanej umowy użyczenia. Nadzorowanie wykonania tej umowy – wedle informacji podawanych przez przesłuchanego w toku postępowania nadzorczego H. W. - miał się zajmować L. W. Zarzucali także ówczesnemu organowi, brak skutecznego powiadomienia właścicielki o prowadzonym postępowaniu. W następstwie przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja z [...] sierpnia 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], nie dopatrując się by była ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołując się do definicji gospodarstwa rolnego opuszczonego zawartej w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. organy wywodziły, że gospodarstwo A. W. w dacie wydania kontrolowanej decyzji pozostawało opuszczone. Nie zamieszkiwała w nim bowiem właścicielka ani jej spadkobiercy. Nie było także przez nią, ani użytkownika bądź dzierżawcę uprawiane. Przy czym dla oceny faktu jego opuszczenia nie miało zdaniem organów znaczenia to, że użytkował je wówczas bezumownie W. R. Znaczenie prawne miało w tym wypadku bowiem jedynie uprawianie gruntów przez użytkownika lub dzierżawce (wyjąwszy właściciela). Wojewoda dodatkowo wskazywał na niespójność informacji podawanych przez przesłuchanego H. W. Zwracał także uwagę, że mający nadzorować wykonania ustnej umowy użyczenia gospodarstwa L. W. zmarł w 1970 r. , a więc jeszcze przed jego przejęciem. Stąd można uznać, że po jego śmierci już nikt się nim nie interesował Nie podzieliły także zarzutów stron odnoszących się do braku zawiadomienia byłej właścicielki o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego i niedoręczenia jej wydanej w tym przedmiocie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowej, zwracając uwagę, że zarówno zawiadomienie jak i owa decyzja zostały wywieszona na tablicy ogłoszeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]. Podkreślano jednocześnie, że ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. W., Z. W., K. W., R. W. (spadkobiercy zmarłego [...] kwietnia 2017 r. H. W.) oraz G. G., D. W., A.N. i A. K., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictw. Skarżący zarzucili Ministrowi, iż nie przeanalizował należycie zarzutów formułowanych w odniesieniu do kontrolowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], w konsekwencji czego nie dostrzegł, że była ona podjęta z rażącym naruszeniem, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. art.: 6, 7, 77, 10, 57 § 3 , 67, 68, 97 i 109 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą, rolną i osadnictwem rolnym, a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. W obszernym uzasadnieniu skargi nawiązywali oni do argumentacji, która legła u podstaw wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżących złożył do akt sprawy odpis decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r. nr [...], stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2017 r. "w zakresie jej skierowania do H. W.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.)., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (wyjąwszy te, o których stanowi art. 57a powołanej ustawy), ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały w skardze podniesione, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzącymi do jego nieważności. Tego rodzaju wadą obciążana jest zaś zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czego zresztą – jak wynika ze złożonej na rozprawie decyzji z [...] listopada 2017 r. - ów organ nie kwestionuje, błędnie jedynie zakładając, że wada ta może być usunięta poprzez stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji w jej części podmiotowej. Z załączonego do skargi uwierzytelnionego aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] maja 2017 r. rep. [...] (k. 13 akt sadowych) w sposób bezsporny wynika, że H. W. - jeden z inicjatorów postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1971 r., będący jednocześnie następcą prawnym właścicielki przejętej tą decyzja na rzecz Państwa nieruchomości - zmarł [...] kwietnia 2017 r., a więc przed wydaniem w tym przedmiocie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonej decyzji – co miało miejsce [...] sierpnia 2017 r. Oznacza to, że powyższe rozstrzygnięcie, którego adresatem był także wyżej wymieniony, zostało skierowane do osoby, która jako nieżyjąca nie mogła mieć w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów, które wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w sprawie, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi bowiem istnieć nie tylko organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której organ ów orzeka w danym postępowaniu. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tą z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa. Skoro zatem H. W. zmarł w toku prowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania, a mimo to było ono nadal z jego udziałem kontynuowane i zakończono je decyzją, której jednym z adresatów uczyniono wyżej wymienionego (przy jednoczesnym pominięciu jego następców prawnych), to wydana w takich uwarunkowaniach faktycznych decyzja, jako obarczona wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podlegać musi w całości wyeliminowaniu ze skutkiem od dnia jej wydania. Wady tej - co należy podkreślić - nie można usunąć poprzez częściowe stwierdzenie jej nieważności w zakresie podmiotowym. Przepisy normujące postępowanie nadzorcze nie przewidują bowiem konstrukcji prawnej, wedle której możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej jednej ze stron postępowania, czy też w części obejmującej doręczenie decyzji jednostce, której status strony w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje i przysługiwać nie może - gdyż jak ma to miejsce w niniejszej sprawie nie ma ona (w związku ze śmiercią) zdolności prawnej. Wada z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter materialnoprawny i na tle stanu faktycznego jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, jest ona konsekwencją braku możliwości zawiązania się stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak jednego z jego niezbędnych elementów. Stąd także, podjęta przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja z [...] listopada 2017 r. nr [...], stwierdzająca nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie skierowania jej do H. W. nie mogła się ostać. Jej eliminacja jest przy tym konsekwencją stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. art. 205 § 2 i art. 202 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Mając na względzie, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne.