II SA/Łd 973/17

Dnia 16 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2018 roku sprawy ze skargi K. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. O., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: W dniu [...] K. O. skierowała wniosek o udostępnienie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wszelkich generowanych w związku ze sprawą dotyczącą budynku zlokalizowanego w K. przy ul. A 15, pism i dokumentów na adres wnioskodawcy oraz równolegle na e-mail. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] decyzją z dnia [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej dokumentacji projektowej budynku zlokalizowanego w miejscowości K. przy ul. A 15, gm. K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła K. O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że w sprawie sporną kwestią jest zasadność odmowy udostępnienia żądanej przez K. O. dokumentacji projektowej budynku zlokalizowanego w miejscowości K. przy ul. A 15, gm. K. Jak podkreślił organ odwoławczy, rozważenia zatem wymaga, czy dostęp do informacji publicznej w postaci dokumentacji projektowo - technicznej budynku, będącej załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę, podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej, w sytuacji, gdy osoba ta nie pełni funkcji publicznej ani nie ma związku z pełnieniem takiej funkcji, jak również dokumentacja ta nie dotyczy sfery publicznej. Odnosząc się do spornego zagadnienia organ, sięgając do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podkreślił, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich. Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie", jak choćby właśnie w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Istotne przy tym jest, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób. Ponadto – jak dodał organ – art. 47 Konstytucji RP statuuje, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. W myśl art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokratycznym Państwie prawnym. W końcu – jak dostrzegł organ drugiej instancji – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ze względu na treść ww. przepisów organ każdorazowo udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej, zobligowany jest do wyważenie jej prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. Legalność udostępniania takich informacji poddał analizie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 roku, sygn. K 17/05 przyjmując, iż wskazane informacje podlegają udostępnieniu, o ile nie wychodzą poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym Państwie prawnym, jak również są to informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wreszcie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Nie może dochodzić do naruszenia prywatności osób trzecich, chyba że osoba, której żądana informacja publiczna dotyczy, wyrazi na to zgodę. Tym samym brak zgody osoby, której żądana informacja publiczna dotyczy, uniemożliwia udostępnienie dokumentów, w których zawarte są prywatne dane dotyczące tej osoby. Udostępnienie żądanej przez odwołującą informacji we wnioskowanym zakresie wykraczałoby poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym Państwie prawnym. Udostępnienie informacji oznaczałoby zgodę na poznanie przez dowolne osoby trzecie dokładnego rozkładu pomieszczeń, przebiegu instalacji, itp. znajdujących się w budynku, w tym ich przeznaczenia, np. na pokoje mieszkalne, sanitariaty, etc. Mieszkańcy budynku mogliby tym samym zostać wystawieni na nieuzasadnione zainteresowanie obcych im osób, przez co mogliby odczuwać dyskomfort wynikający z poczucia utraty intymności. Sytuacja taka – zdaniem organu – godziłaby w mir domowy (intymność zamieszkiwania, poczucie bezpieczeństwa), będący elementem szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem ustawodawca, ustanawiając obywatelskie prawo do informacji publicznej, miał również na względzie potrzebę zapewnienia ochrony interesów jednostki w sferze jej prywatności. Tym samym, określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela prawodawca dostrzegł potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr, przedkładając jedno dobro konstytucyjne nad drugie, a tym samym wytyczając granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Sięgając do treści art. 31 ust. 2 Konstytucji RP organ podkreślił, iż ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Prawodawca, ograniczając w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji, czyni to więc w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, gdy ograniczenie prawa do informacji publicznej podyktowane jest prawem jednostki do ochrony jej prywatnych interesów. W konkluzji organ napisał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. może nastąpić jedynie w przypadku, gdy istnieje konieczność ochrony konstytucyjnych wartości i dóbr, jak to ma miejsce w sprawie. Jeśli zatem przez wzgląd na ochronę prywatności informacja publiczna nie może zostać udostępniona, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia, zaś w sprawie wnioskowane przez skarżącą dokumenty dotyczą budynku osoby prywatnej, a nie realizacji określonego zadania publicznego i na zlecenie organu administracji publicznej. Zasadnie zatem organ powiatowy skorzystał z dyspozycji art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia projektu budowlanego. W skardze na powyższą decyzję K. O. wskazała, iż pierwsze zgłoszenie w sprawie złożyła na wiosnę, ale nie ma żadnych informacji o przebiegu postępowania. Dlatego też złożyła wniosek o udostępnienie w trybie informacji publicznej wszelkich dokumentów zgromadzonych w sprawie, by wyrobić sobie pogląd w zakresie dopuszczalności inwestycji za płotem nieruchomości. Jeżeli organ uznał, że z treści wniosku wynikał zbyt ogólny i nadmiernie ingerujący w prywatność zakres informacji powinien wystąpić o doprecyzowanie go i wskazać, że może odnieść się jedynie do prawidłowości umieszczenia elewacji nowo powstającego budynku w ramach granic działki inwestora. Dodatkowo w jednym z pism skarżąca na zarzut, że nie jest stroną, przedłożyła umocowanie prawne w postaci aktu notarialnego akceptującego wszelkie jej wystąpienia w sprawie przez właściciela działki. Jeżeli organ uzna, że nie może zgodnie z wnioskiem udostępnić informacji publicznej, to na podstawie art 14 ust. 2 u.d.i.p., po zawężeniu zakresu wniosku do elewacji, obrysu zewnętrznego budynku, winien ją udostępnić w ciągu 14 dni. Jednak w sprawie organ przekroczył podstawowe terminy nie dostosowując się do nich. Zdaniem autorki skargi nie jest dopuszczalna odmowa udostępnienia informacji z powołaniem się na fakt, iż wnioskodawca żądał dostępu do całości akt (decyzji), a jakiś jej fragment jest z udostępnienia wyłączony. W rezultacie - organ odmawiając udostępnienia informacji musi konsekwentnie wskazać dokumenty bądź dane podlegające wyłączeniu ze względu na ochronę powołanych dóbr. Ponadto – jak napisała skarżąca – decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4a u.d.i.p. Z kolei projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej pozwolenie na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Projekt ten stanowi zatem integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego (decyzji). Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, by dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu stanowi zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego Tym samym projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w drodze decyzji organu nadzoru budowlanego również stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. przez co nieuprawnionym byłoby wyłączenie go od udostępnienia w tym trybie. Przymiot informacji publicznej posiadają także dokumenty, których organ używa do realizacji powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie do nich należą do innego podmiotu. Jak podnosi skarżąca, stanowisko organu powiatowego cechuje się pewnego rodzaju niekonsekwencją. Z jednej strony organ ten twierdzi, że projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej, z drugiej jednak strony gotów był umożliwić skarżącej wgląd do niego. Tymczasem tryb dostępu do informacji publicznej na podstawie ustawy to jedyny przewidziany prawem sposób udostępnienia osobie nie będącej stroną postępowania administracyjnego wglądu do akt postępowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera zróżnicowania polegającego na tym, że pewne informacje można udostępniać w dowolnej formie – w tym pisemnej, zaś inne tylko poprzez umożliwienie wglądu do nich. Jedyne zastrzeżenie to takie, że udostępnieniu podlega ta informacja, która nie została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej. W związku z przytoczonymi okolicznościami skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organowi grzywny oraz zobowiązanie go do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W ocenie autorki skargi uznanie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa jest wynikiem lekceważącego stosunku do skarżącej poprzez brak jakiejkolwiek merytorycznej odpowiedzi lub wystąpienia z próbą doprecyzowania wskazanego zakresu danych od wiosny 2017 roku. Ponadto skarżąca wniosła o załączenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oprócz wzajemnej korespondencji, również treści maila skarżącej z dnia 5 listopada 2017 roku, godz. 20.33, w którym domagała się dostarczenie drogą mailową pierwszego pisma odręcznego z wiosny - prawdopodobnie z kwietnia 2017 roku, na który wymijającą odpowiedź uzyskała pismem z dnia [...], co wyczerpuje skalę lekceważenia strony przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy przedmiotowej sprawy dostrzec należy, iż autorka skargi w jej petitum wskazała, że jej przedmiotem jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dnia [...]. Na wstępie skargi znajduje się sformułowanie: "Wnoszę o weryfikację decyzji WINB znak [...] z dnia [...]". Tymczasem w konkluzji skargi jej autorka wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, wymierzenia organowi grzywny, stwierdzenia że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązanie organu do wyjaśniania przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Tak sformułowane wnioski skargi – z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej – nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentacji projektowej budynku na podstawie art. 5 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z lektury akt administracyjnych, a w szczególności z treści kontestowanych w sprawie rozstrzygnięć wynika, że zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie projektu budowlanego budynku z powołaniem na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zyskuje uzasadnienie. W tym miejscu podkreślić należy, że skarżąca we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanym do organu powiatowego domagała się bieżącego dostarczania – zgodnie z zapisami ustawy o dostępie do informacji publicznej – wszelkich generowanych ze sprawą pism i dokumentów. Z lektury wspomnianego wniosku wynika, że jego autorka, powołując się na zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosła o dostarczenie wszelkich pism i dokumentów związanych ze sprawą dotyczącą prawidłowości realizacji robót budowlanych na działce zlokalizowanej w K. przy ul. A 17. Tymczasem, jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ mocą kwestionowanej decyzji odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentacji projektowej budynku. Wniosek skarżącej w pozostałym zakresie nie jest objęty decyzją, zatem tym samym wymyka się spod kontroli Sądu sprawowanej w niniejszej sprawie. W ocenie składu orzekającego stanowisko organów obu instancji zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem składu orzekającego treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Należy przyjąć, że sprecyzowane przez ustawodawcę wyjątki uzasadniające ograniczenie prawa do informacji publicznej nie tylko zostały ujęte w zamkniętym katalogu, lecz również poszczególne elementy tego katalogu obejmują odrębne kategorie ograniczające prawo do informacji publicznej. Ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Tego rodzaju korzystna sytuacja prawna może być rozważana w kontekście pewnego rodzaju "interesu prywatnego" rozumianego jako specjalna kategoria interesu indywidualnego wyodrębniana w oparciu o kryterium przedmiotowe. Interes prywatny należałoby zatem rozumieć jako interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący spraw osobistych. W orzecznictwie podkreśla się, że "interes prywatny" mieści się w zakresie "prawa do prywatności" (por. postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 roku, sygn. I OSK 765/11; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), a zatem ma charakter dobra osobistego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2001 roku, sygn. I ACa 4/01, Lex nr 48370). Celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 roku, sygn. I OSK 39/17; wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 roku, sygn. I OSK 628/05; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 6 czerwca 2005 roku, sygn. I OPS 2/05), zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Skoro ustawodawca nie określił w u.d.i.p., co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" to oznacza, że należy poszukiwać rozumienia tej przesłanki na gruncie innych aktów ustawowych. Posługując się taką techniką legislacyjną, w której nie sprecyzowano rozumienia wyjątku w realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, ustawodawca zaakceptował takie rozumienie pojęcia "prywatności osoby fizycznej", jakie wynika z regulacji ustawowej dotyczącej kwestii prywatności. Tym samym zaakceptował – gdy chodzi o wykładnię przepisów u.d.i.p. – że to przez pryzmat prywatności jako kategorii składającej się na sferę prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych należy analizować regulacje u.d.i.p. w zakresie, w jakim odnoszą się one do kategorii prywatności osoby fizycznej. Potwierdza tę interpretację treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., gdzie bez definiowania pojęcia prywatności osoby fizycznej, wyraźnie i enumeratywnie uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie akceptuje się pogląd, zgodnie z którym regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły – zobowiązywanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 roku, sygn. I OSK 1845/11). Dla oceny przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako elementu ograniczającego prawo do informacji publicznej należy zauważyć, iż prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie. Jak stanowi art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z przepisu art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany, inaczej niż na podstawie ustawy, do ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz, że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. W rozpoznawanej sprawie sporna jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji publicznej w zakresie dokumentacji projektowej budynku stanowiącego własność osoby fizycznej zlokalizowanego na działce sąsiedniej. Jak wskazano wcześniej, rozważenia zatem wymaga, czy dostęp do informacji publicznej w postaci dokumentacji projektowo – technicznej budynku, będącej załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na jego budowę, podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej, w sytuacji, gdy osoba ta nie pełni funkcji publicznej ani nie ma związku z pełnieniem takiej funkcji, jak również dokumentacja ta nie dotyczy sfery publicznej. Przede wszystkim sięgając do treści art. 61 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy dostrzec, iż każdorazowo organ, udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej, zobligowany jest do wyważenie jej prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu, udostępnienie żądanej przez skarżącą informacji w zakresie określonym w decyzji (dokumentacja projektowa budynku znajdującego się na działce sąsiedniej stanowiącej własność osoby prywatnej) wykraczałoby poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym Państwie prawnym, jak to słusznie zauważyły organ obu instancji. Udostępnienie dokumentacji projektowo-budowlanej prywatnego budynku mieszkalnego, naruszałoby - w ocenie sądu - prywatność zamieszkującej go osoby. Udostępnienie projektów budowlanych osobie postronnej byłoby ingerencją w sferę prywatności inwestora. Poznanie szczegółów projektu budowlanego konkretnego inwestora będącego osobą fizyczną przez osobę trzecią mogłoby godzić w bezpieczeństwo tegoż inwestora – właściciela budynku, ze względu na możliwość wykorzystania tych informacji w innych celach niż jemu przyświecających. Ponadto szczegółowe rozwiązania architektoniczno-budowlane, zawarte w projekcie budowlanym dotyczącym obiektu stanowiącego własność osób fizycznych (np. rozkład pomieszczeń w budynku), stanowią uprawnienia przysługujące jedynie inwestorowi i są opracowywane według jego zamysłów, koncepcji oraz możliwości finansowych i ze względu na prywatność osoby fizycznej podlegają ochronie. Niewątpliwie inwestor w razie udostępnienia jego projektu budowlanego osobom trzecim, mógłby odczuwać dyskomfort wynikający z poczucia utraty intymności. Sytuacja taka niewątpliwie - jak słusznie podkreślił organ drugiej instancji - zakłócałaby mir domowy (intymność zamieszkiwania, poczucie bezpieczeństwa), będący elementem szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawodawca, ograniczając w przywołanym przepisie dostęp do informacji, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, gdy ograniczenie prawa do informacji publicznej podyktowane jest prawem jednostki do ochrony jej prywatnych interesów. Odmowa udostępnienia informacji publicznej – orzekana w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – może nastąpić jedynie w przypadku, gdy istnieje konieczność ochrony konstytucyjnych wartości i dóbr, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeśli zatem przez wzgląd na ochronę prywatności informacja publiczna nie może zostać udostępniona, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia. W przedmiotowej sprawie, wnioskowane przez skarżącą dokumenty w zakresie określonym w decyzji dotyczą budynku osoby prywatnej, a nie realizacji określonego zadania publicznego i na zlecenie organu administracji publicznej. Wobec tego wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Motywy ich podjęcia zostały w pełni wyjaśnione, zaś przytoczona argumentacja jest wyczerpująca. Zatem za nieuzasadnione należy uznać zarzuty zawarte w skardze, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł w wyroku o oddaleniu skargi. M.K.