I OSK 765/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V.W.-W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 986/10 o odrzuceniu skargi V. W.-W. na decyzję Dyrektora Szpitala Uniwersyteckiego im. dr A. J. w B. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 986/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę V. W.-W. na decyzję Dyrektora Szpitala Uniwersyteckiego im. dr A. J. w B. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 5 lipca 2010 r. skarżąca V. W.-W. wniosła do Dyrektora Szpitala Uniwersyteckiego im. dr A. J. w B. o udostępnienie do wglądu kompletnej dokumentacji z konkursu ofert o udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne przez lekarzy do kompleksowego postępowania diagnostyczno - terapeutycznego w warunkach stacjonarnych oraz ambulatoryjnych o nr [...]wraz z ofertami oraz zawartymi umowami. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 2 w zw. z art. 1, 4, 10 ust. 1, 12 ust. 2 pkt 1 i 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W dniu 15 lipca 2010 r. skarżąca wystąpiła, jako pełnomocnik dr n. med. R. B. - uczestnika konkursu ofert o udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne przez lekarzy do kompleksowego postępowania diagnostyczno - terapeutycznego w warunkach stacjonarnych oraz ambulatoryjnych o nr [...], z wnioskiem o przekazanie jej informacji związanych z tym postępowaniem. Wniosek z dnia 15 lipca 2010 r. został przez Szpital rozpatrzony pismem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. W dniu 16 lipca 2010 r. skarżąca rozszerzyła swój wniosek dotyczący dostępu do informacji publicznej z dnia 5 lipca 2010 r. żądając udostępnienia do wglądu wszystkich umów na udzielanie świadczeń zdrowotnych, aktualnie obowiązujących i wiążących Szpital oraz świadczeniodawców, zawartych w Klinice Neurochirurgii i Neurotraumatologii oraz Klinice Otolaryngologii i Onkologii Laryngologicznej SU nr [...], wraz z podległymi jednostkami i komórkami organizacyjnymi. Pismem z dnia 16 lipca 2010 r. Szpital uwzględnił wniosek skarżącej w zakresie udostępnienia jej dokumentów przedmiotowego postępowania konkursowego w postaci regulaminu postępowania, projektu umowy oraz protokołu z prac komisji konkursowej, wyznaczając zarazem termin udostępnienia dokumentów na 19 lipca 2010 r. Równocześnie odmówiono skarżącej udostępnienia do wglądu i sporządzenia fotokopii ofert oraz zawartych umów. Odmowę udostępnienia wnioskowanych dokumentów Szpital uzasadnił tym, że nie jest objęty zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponadto wskazano także, że wnioskowane o udostępnienie do wglądu dokumenty nie stanowią informacji publicznej, jak również, iż żądanie dostępu do tych dokumentów w formie wglądu jest niezgodne z art. 3 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 115 § 13 Kodeksu karnego, jako że dokumenty te nie są dokumentami urzędowymi. Dodatkowo wskazano, niezależnie od powyżej wskazanych argumentów, iż wnioskowane dokumenty nie mogłyby być udostępnione z uwagi na konieczność ochrony interesu prywatnego oferentów. W dniu 19 lipca 2010 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując, iż Szpital jest podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy oraz że wnioskowane dokumenty stanowią informację publiczną. W tym samym dniu skarżąca zapoznała się z dokumentami udostępnionymi zgodnie z pismem Szpitala z dnia 16 lipca 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Szpitala podtrzymał pismem z dnia 29 lipca 2010 r. odmowę udostępnienia wnioskowanych, a nieudostępnionych dokumentów. Pismem z dnia 29 sierpnia 2010 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o udostępnienie jej informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem z dnia 5 lipca 2010 r. oraz 16 lipca 2010 r. w zakresie dotyczącym dotychczas nie ujawnionych ofert oraz umów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szpitala podtrzymał w całości prezentowane do tej pory stanowisko, zawarte w piśmie z dnia 16 lipca 2010 r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu wskazał, że właściwość sądu administracyjnego dotyczy wszelkich spraw objętych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) z wyłączeniem spraw, o których stanowi przepis art. 22 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. W przepisie tym ustawodawca wyłączył kognicję sądu administracyjnego w sprawach, w których podmiotowi odmówiono dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się wymienione w nim okoliczności. Z przepisów art. 21 i art. 22 ust. 1 powoływanej ustawy wynika, że o sposobie dochodzenia dostępu do informacji na drodze postępowania sądowoadministracyjnego lub na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym decyduje przedmiot ochrony (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2008 r. I OSK 1021/08, LEX nr 565663). Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Szpitala odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej m.in. z uwagi na konieczność ochrony interesu prywatnego oferentów, co powoduje, że w takiej sytuacji kognicja sądu administracyjnego nie znajduje zastosowania, a właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny. Użyte w omawianym przepisie art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określenie "z powołaniem się" ma takie znaczenie, iż wystarczy, aby podmiot dysponujący daną informacją w rozstrzygnięciu powołał się na wymieniony w tym przepisie przedmiot ochrony, aby skutecznie wyłączyć możliwość jego kontroli przez sąd administracyjny (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2008 r. I OSK 991/08, LEX nr 565669). Sąd administracyjny nie ma obowiązku badania, czy organ wydając decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej prawidłowo zastosował wskazany przepis (wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2009 r., II SA/Wa 1624/08, niepubl.). Ponadto Sąd zaznaczył, że jeżeli ta sama informacja publiczna stanowi jednocześnie tajemnicę wymienioną w art. 22 ust. 1 ustawy oraz której przepis ten nie wskazuje, a decyzja o odmowie jej udostępnienia jest motywowana powołaniem się na obie te tajemnice, to taki przypadek uzasadnia dochodzenie dostępu do informacji w formie powództwa o nakazanie udostępnienia konkretnych informacji przed sądem powszechnym, który uprawniony jest do badania także merytorycznej zasadności przesłanek odmowy udostępnienia informacji. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2010 r. wniosła V. W.-W., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając w całości to postanowienie i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 22 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 1 § 1 oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że sprawa objęta niniejszym postępowaniem nie należy do kognicji sądów administracyjnych, b. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zachodzi przesłanka odrzucenia skargi. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądem II instancji, według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że w przytoczonych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczeniach odmowa nastąpiła ze względu na literalnie powołany przedmiot ochrony wymieniony w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej powołanie się na przedmiot ochrony określony we wskazanym przepisie, powinno być dokonane przez odmawiającego w sposób dający możliwość obiektywnego zakwalifikowania podstawy odmowy do jednego z przedmiotów ochrony. Katalog przedmiotów ochrony tam powołany nie jest katalogiem otwartym, więc przepis ten powinien być interpretowany ściśle, gdyż stanowi on wyjątek w stosunku do art. 21 ustawy. Sąd I instancji dokonał pochopnie i w sposób dowolny oceny wyrażenia "ochrony interesu prywatnego" jako jednego z przedmiotów ochrony z art. 22 ust. 1 ww. ustawy, tym samym dokonując błędnej wykładni tego artykułu. Natomiast odmowa udzielenia w sprawie informacji publicznej nie nastąpiła w związku z żadnym z wymienionych w art. 22 ust. 1 ustawy przedmiotów ochrony, ani tym bardziej, z powołaniem się w ogóle na ten przepis. Sąd I instancji nie wskazał który z trzech przedmiotów ochrony powołanych w art. 22 ust. 1 miał na myśli dokonując wykładni wyrażenia "ochrona interesu prywatnego" i pozostawił tę kwestię nierozstrzygniętą. Skarżąca podkreśliła, że nieprecyzyjne sformułowanie Dyrektora Szpitala "ochrona interesu prywatnego" nie powinno być oceniane w sposób dowolny na korzyść Dyrektora Szpitala. Odrzucenie skargi miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zamyka skarżącej drogę do sądu i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dyrektor Szpitala Uniwersyteckiego im. dr A. J. w B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania sprawa rozpoznana być może w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyłącznie w granicach określonych w podstawach zaskarżenia. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena czy usprawiedliwionym jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawa materialnego tj. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię. Przepis ten stanowi: "Podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż informacja niejawna, tajemnica skarbowa lub tajemnica statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji." Norma ta wprowadza konkurencyjny w stosunku do sądowej kontroli legalności działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, którą sprawują sądy administracyjne, tryb dochodzenia do uzyskania dostępu do informacji publicznej poprzez wniesienie powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Przesłanką dopuszczalności powództwa jest decyzja, o której mowa w art. 16 ustawy odmawiająca dostępu do informacji publicznej z uwagi na jedną z przesłanek wymienionych w art. 22 ust. 1. Z treści regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że właściwość sądu administracyjnego dotyczy wszelkich spraw objętych tą ustawą, jednakże z wyłączeniem spraw, o których stanowi jej art. 22 ust. 1. Z przepisów art. 21 i art. 22 ust. 1 powoływanej ustawy wynika, że o sposobie dochodzenia dostępu do informacji na drodze postępowania sądowoadministracyjnego lub na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym decyduje jedynie przedmiot ochrony. Jeżeli podmiot wydający decyzję odmowną powoła się w rozstrzygnięciu na wymieniony w art. 22 ust. 1 ustawy przedmiot ochrony okoliczność ta skutecznie wyłącza możliwość jego kontroli przez sąd administracyjny. Takie stanowisko powszechnie wyrażane w orzecznictwie sądowym i przyjęte w zaskarżonym postanowieniu nie narusza art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Szpitala Uniwersyteckiego im. dr A. J. w B. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]podtrzymał odmowę udostępnienia skarżącej wglądu do ofert złożonych w konkursie ofert na udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne (postępowanie nr [...]) oraz umów zawartych w wyniku tego konkursu. Jedną z przyczyn odmowy udostępnienia żądanych informacji stanowiła "konieczność ochrony interesu prywatnego oferentów." Odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii nieprecyzyjności użytego w decyzji określenia "ochrona interesu prywatnego" i jego oceny przez Sąd I instancji wskazać należy, że jakkolwiek pojęcie "interes prywatny" nie jest tożsame językowo z pojęciem "prawo do prywatności", o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy, to jednak nie można podzielić poglądu skarżącej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem wskazanego przepisu uznał, że wystąpiła w sprawie przesłanka odmowy udostępnienia informacji tam podana. Mając bowiem na uwadze, że znaczenie obu pojęć cechuje niewątpliwie duża zbieżność nie można było ocenić jako błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ustawy przyjęcia w zaskarżonym postanowieniu, że "interes prywatny" mieści się w przesłance "prawa do prywatności". W konsekwencji uznać także należało, że odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego znajdowało oparcie w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a odmowa merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji nie uchybiła art. 1 § 1 i art. 3 § 3 tej ustawy. Wyrażona przez skarżącą obawa, że nastąpi zamknięcie drogi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest nieuzasadniona. Jeżeli bowiem wniesione zostanie powództwo do sądu powszechnego, to w tym postępowaniu oceniona zostanie nie tylko legalność, ale także merytoryczna zasadność przesłanek odmowy udostępnienia informacji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ unormowania zawarte w art. 203 i 204 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego nie dotyczą przypadków, gdy skarga kasacyjna wniesiona została od postanowienia.