VI SA/Wa 2184/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Aneta Lemiesz P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2018 r. sprawy ze skargi L. L. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczalności odwołania uchyla zaskarżoną uchwałę Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z [...] lipca 2017 r. nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej jako Prezydium KRRP) stwierdziło niedopuszczalność odwołania L. L. (dalej skarżący, strona) od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. (dalej OIRP w S.) z [...] października 2016 r. oraz decyzji skarbnika OIRP z [...] lutego 2017 r., znak: [...]. Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco: Wnioskiem z [...] września 2016 r. skarżący, działając w oparciu o § 10 ust. 1 uchwały KRRP z [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie wysokości składki członkowskiej i składki ubezpieczeniowej, zasad ich uiszczania i podziału, zwrócił się do OIRP w S. o umorzenie w całości należności z tytułu składek członkowskich za okres od [...] lipca 2016 r. do [...] września 2016 r. Wskazywał, że dochód uzyskiwany z umowy o pracę nie pozwala mu na opłacenie składki członkowskiej, ponadto od [...] września 2016 r. pozostaje bez pracy jako zarejestrowany bezrobotny. Pismem z [...] lutego 2017 r. znak [...] Skarbnik OIRP w S. poinformował skarżącego, iż na posiedzeniu w dniu [...] października 2016 r. OIRP w S. poddała pod głosowanie jego wniosek z [...] września 2016 r. Wniosek nie otrzymał wymaganej większości, w związku z czym uchwała w sprawie umorzenia zaległych składek nie została podjęta. Jednocześnie Skarbnik OIRP w S. wezwał skarżącego do uiszczenia, w terminie 7 dni, zaległych składek w łącznej wysokości 422 złotych. Do pisma załączono wyciąg z protokołu obrad OIRP w S. z dnia [...] października 2016 r. Pismem z [...] marca 2017 r. zatytułowanym "Odwołanie od uchwały Okręgowej Rady Radców Prawnych w S. z dnia [...] października 2016 r. oraz decyzji skarbnika OIRP w S. [...] z dnia [...] lutego 2017 r." skarżący wniósł o uchylenie ww. uchwały i decyzji z [...] lutego 2017 r. oraz umorzenie zaległych składek; ewentualnie uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jego zdaniem, [...] OIRP, wbrew wytycznym zawartym w § 10 uchwały KRRP z [...] grudnia 2010 r. nr [...] nie wykonała czynności niezbędnych dla rzetelnego rozpoznania wniosku z [...] września 2016 r.. Rada nie zajęła się stanem majątkowym wnioskodawcy. Podstawą rozpatrzenia stanowiło natomiast jednozdaniowe oświadczenie skarbnika, który zarekomendował niepodejmowanie uchwały z uwagi na kolejny wniosek skarżącego. Jak podkreślał skarżący, do dnia złożenia pisma nie otrzymał uchwały w przedmiocie wniosku o umorzenie zaległych składek, co jego zdaniem, rodzi wątpliwości w zakresie prawdziwości uchwały i jej faktycznego zaistnienia. Przywołaną na wstępie uchwałą z [...] lipca 2017 r. nr [...] Prezydium KRRP stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Jak podkreśliło, obowiązek opłacania składek członkowskich jest obowiązkiem o charakterze cywilnoprawnym. Wyrażone w formie uchwały oświadczeniem o zwolnieniu lub odmowie zwolnienia z długu nie może być kwestionowane poprzez odwołanie do drugiej instancji tj. w drodze właściwej procedury administracyjnej. Uchwały te nie mają charakteru decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu uchwały wskazuje, że w dniu [...] października 2016 r. Rada OIRP w S. nie znalazła podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego i umorzenia zaległych składek członkowskich. Wniosek został poddany pod głosowanie i wszyscy obecni członkowie Rady zagłosowali przeciwko podjęciu uchwały. Uchwała nie została podjęta, o czym zawiadomiono wnioskodawcę w piśmie podpisanym przez członka Rady - Skarbnika Rady OIRP w S.. W ocenie organu, złożone przez skarżącego odwołanie od oświadczenia Rady o odmowie zwolnienia z długu nie może być kwestionowane przez odwołanie do drugiej instancji tj. w drodze właściwej procedury administracyjnej. Odwołującemu powinno jedynie zostać zakomunikowane, jakie jest stanowisko Rady w sprawie jego wniosku, co też Rada uczyniła w piśmie z [...] lutego 2017 r. Zdaniem organu z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości jako rażąco naruszającej prawo oraz sprzecznej z Konstytucją. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1) obrazę art. 2, art. 7, art. 64 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji przez niestosowanie prawa wskutek nierozpoznania zarzutów skarżącego oraz przyjęcie, że sprawa dotycząca składek samorządu radców prawnych nie jest sprawą z zakresu decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach indywidualnych; 2) obrazę art. 10 § 1, art. 15, art. 79 § 2, art. 90 § 2, art. 127 § 2, art. 134 k.p.a. oraz art. 60 ust. 6 ustawy o radcach prawnych przez pozbawienie skarżącego prawa udziału w dotyczącej go sprawie i przyjęcie, że sprawa o umorzenie składek członkowskich radcy prawnego nie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej; 3) sprzeczność ustaleń faktycznych przez przyjęcie, że uchwała OIRP nie istnieje oraz, że nie wiadomo, jaki i czyj wniosek głosowano. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W wykonaniu zarządzenia Sądu z 16 października 2017 r. wezwano pełnomocnika organu do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii uchwały Rady OIRP w S. z [...] października 2016 r. oraz decyzji Skarbnika OIRP z [...] lutego 2017 r., nr [...]. W odpowiedzi, pismem z [...] października 2017 r., organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek został poddany pod głosowanie na posiedzeniu Rady OIRP w S. w dniu [...] października 2016 r. Jak wynika z zapisu w protokole posiedzenia Rady wszyscy obecni na posiedzeniu członkowie Rady zagłosowali przeciwko podjęciu uchwały o umorzeniu zaległych składek członkowskich. W związku z powyższym uchwała w dniu [...] października nie została podjęta o czym Skarbnik Rady OIRP w S. poinformował skarżącego pismem z [...] lutego 2017 r. (nazwanym przez skarżącego decyzją z [...] lutego 2017 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...] z [...] lipca 2017 r. stwierdzająca niedopuszczalność odwołania skarżącego od uchwały Rady OIRP w S. z [...] października 2016 r. oraz decyzji Skarbnika OIRP z [...] lutego 2017 r. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Zaskarżona uchwała została wydana w wyniku postępowania, w ramach którego skarżący zwrócił się do organu samorządu zawodowego o umorzenie należności z tytułu zaległych składek członkowskich za okres od [...] lipca 2016 r. do [...] września 2016 r. Wnioskodawca wskazywał na brak środków na ich pokrycie oraz okoliczność, iż od dnia [...] września 2016 r. pozostaje bez pracy jako zarejestrowany bezrobotny. Wniosek został oparty o § 10 uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie wysokości składki członkowskiej i składki ubezpieczeniowej, zasad ich uiszczania i podziału oraz funduszy celowych Krajowej Rady Radców Prawnych. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu rada okręgowej izby może, na wniosek zobowiązanego, umorzyć w całości albo w części należności z tytułu składki członkowskiej. Zobowiązany powinien wykazać, że z uwagi na trudną sytuację materialną, zły stan zdrowia lub inne ważne okoliczności wskazane we wniosku nie jest w stanie wykonywać obowiązku uiszczania składki członkowskiej w całości albo w części. Punktem wyjścia dla niniejszych rozważań jest sporna pomiędzy stronami kwestia charakteru uchwały w przedmiocie umorzenia/odmowy umorzenia należności z tytułu składki członkowskiej. Zdaniem KRRP uchwała ORA o umorzeniu/odmowie umorzenia zaległych składek jest oświadczeniem o zwolnieniu/braku zgody na zwolnienie z długu i nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Skarżący twierdzi natomiast, iż sprawa dotycząca umorzenia składek członkowskich jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej i w tym zakresie odwołuje się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2010 r., VI SA/Wa 421/09, w którym przesądzono, że do postępowania zainicjowanego wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej (tj. postępowania regulowanego wówczas przepisami uchwały KRRP z [...] stycznia 2008 r. nr [...]) ma zastosowanie konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z treścią art 60 pkt 11 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, KRRP przyznana została kompetencja do określania wysokości składki członkowskiej. Zasady ponoszenia opłat na rzecz samorządu zostały doprecyzowane w uchwale Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie wysokości składki członkowskiej i składki ubezpieczeniowej, zasad ich uiszczania i podziału. Jak wcześniej wskazano, w myśl § 10 ww. uchwały Rada OIRP posiada kompetencję do umorzenia w całości albo w części należności z tytułu składki członkowskiej, jak również rozłożenia jej na raty. W wyroku z 26 lutego 2010 r. VI SA/Wa 421/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, że sprawa dotycząca rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak podkreśla Sąd, w myśl art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych, do zakresu działania KRRP należy rozpatrywanie odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych. Żaden przepis ustawy o radcach prawnych, ani żaden inny akt normatywny rangi ustawowej, regulujący funkcjonowanie samorządu radcowskiego nie przewiduje jakiegokolwiek wyłączenia zasady dwuinstancyjności w sprawach z zakresu umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej. Zdaniem Sądu wyłączenie dwuinstancyjności postępowania w odniesieniu do uchwał rady okręgowej izby radców prawnych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składki członkowskiej, naruszałoby zarówno art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., a także przepisy ustawy o radcach prawnych, w tym przede wszystkim art. 60 pkt 6 tego aktu normatywnego, wyrażające zasadę dwuinstancyjności postępowania przed organami administracji (organami samorządu radcowskiego). Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela i akceptuje. W świetle powyższego postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej, po przeanalizowaniu przez organ samorządu radcowskiego sytuacji materialnej wnioskodawcy, jego stanu zdrowia lub też innych ważnych okoliczności wskazanych w treści wniosku, powinno zakończyć postępowanie uchwałą wyrażającą tego stanowisko w kwestii wniosku. Uchwała w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składki członkowskiej z racji tego, że podlega kontroli instancyjnej winna zawierać uzasadnienie stanowiska organu, co umożliwi ustalenie, czy organ ją wydający nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygniecie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Regułą jest, że decyzja wydawana przez organy kolegialne podpisywane są przez wszystkich członków organu uczestniczących w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 9 marca 2011 r., I OSK 1536/10). Nie jest to jednoznaczne ze stwierdzeniem, że podpisy muszą być zawsze zamieszczane na samym dokumencie decyzji doręczanym stronie. Sąd Najwyższy w wyroku z 12 grudnia 2013 r., III RN 135/03 stwierdził, że opatrzenie decyzji podpisem może polegać na ujęciu treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole organu, do którego załączona jest lista obecności, podpisana własnoręcznie przez wszystkich uczestników. W stanie faktycznym niniejszej sprawy trudno jednoznacznie ustalić, co było przedmiotem głosowania ORIP w S. na posiedzeniu w dniu [...] października 2016 r. Lakoniczny zapis, wynikający z 5 akapitu kserokopii dokumentu załączonego do pisma OIRP w S. z [...] lutego 2017 r. (zgodnie z wykazem załączników – wyciągu z protokołu obrad OIRP w S. z [...] października 2010 r. – k. 1 akt administracyjnych) wskazujący, iż: "W kolejnym punkcie porządku obrad skarbnik przedstawił wniosek L. L. w sprawie umorzenia składek. Skarbnik zarekomendował niepodejmowanie uchwały w tym zakresie, gdyż to jest kolejny wniosek p. L.. Dziekan poddał pod głosowanie uchwałę w sprawie umorzenia zaległych składek Panu L. L. za miesiące od daty wpisu na listę radców prawnych do daty uchwały. W obecności 12 członków rady przeciwko uchwale oddano 12 głosów" nie potwierdza w sposób jednoznaczny, czy organ głosował za niepodjęciem uchwały, czy też przegłosował uchwałę w sprawie umorzenia zaległych składek. Powstaje ponadto pytanie, czyj wniosek poddano pod głosowanie: wnioskodawcy, skarbnika czy dziekana? Pismem z [...] lutego 2017 r. (k. 2 akt administracyjnych) skarbnik poinformował wprawdzie zainteresowanego, że w dniu [...] października 2016 r. OIRP w S. rozpatrzyła jego wniosek, jednak z uwagi na brak większości uchwała w tej sprawie nie została podjęta. Dokonując oceny uchwały KRRP z [...] lipca 2017 r. wskazać należy, iż brak jednoznaczności co do sposobu załatwienia przez OIRP w S. wniosku skarżącego w sprawie umorzenia zaległych składek członkowskich uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu wyrażonego w zaskarżonej uchwale. Przyjmując hipotetycznie, iż w dniu [...] października 2016 r. wniosek skarżącego z [...] września 2016 r. nie został poddany pod głosowanie, a zatem sprawa z wniosku o umorzenie zaległych składek nie została załatwiona, poddane kontroli Sąd rozstrzygnięcie organu w zakresie, w jakim stwierdza niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, mogłoby zostać uznane za prawidłowe. Tym niemniej wspomniane wyżej uchybienia formalne (brak jednoznaczności) uniemożliwiają wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyjmując natomiast, że w dniu [...] października 2016 r. OIRP podjęła uchwałę o odmowie umorzenia wnioskodawcy zaległych składek członkowskich wskazać należy, że zawarta w protokole posiedzenia uchwała z [...] października 2016 r. nie precyzuje stanowiska organu. W uchwale nie wyjaśniono, jakie okoliczności przesądzały o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego. Co więcej, także w przesłanym do Sądu materiale dowodowym brak dowodów wykazujących ww. okoliczności. Tymczasem zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wmyśl postanowień § 2 tego artykułu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżącego. Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem, przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych lub poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Chcąc ocenić zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jednoznacznym stanowiskiem dotyczącym sposobu załatwienia wniosku skarżącego z [...] września 2016 r. lub też informacją o odstąpieniu od jego rozpoznania. Sąd nie może czynić własnych ustaleń w tym zakresie. Rolą Sądu jest jedynie ocenia zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. Zdaniem Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, jako wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. nie poddaje się kontroli sądowej, a to stanowi uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy i powoduje konieczność jej uchylenia. Ponieważ stwierdzone naruszenia prawa procesowego mogły mieć wpływ na końcowy wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.