III OSK 163/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1079/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] września 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2017 r. Burmistrz Miasta Żywiec odmówił spółce wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku oraz zmianie sposobu użytkowania na cele mini browaru rzemieślniczego z funkcją mieszkalną. W ocenie organu I instancji, przedsięwzięcie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje na tym terenie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z możliwością wykorzystania parteru na funkcje usługowe, a zatem nie dopuszcza zakładów produkcyjnych. Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 353, ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Decyzją z [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie znajduje się na terenie objętym uchwałą nr LIII/377/2013 Rady Miejskiej w Żywcu z 28 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca w granicach administracyjnych miasta (Dz. Urzęd. Woj. Śląsk. z 2013 r., poz. 7329 - dalej: m.p.z.p.). Teren przedsięwzięcia jest natomiast objęty jednostką strukturalną "A10.3 - 9MW2" - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z możliwością wykorzystania parteru na funkcje usługowe. Zgodnie z § 2 pkt 5 m.p.z.p., ilekroć w uchwale jest mowa o usługach w terenach zabudowy mieszkaniowej, należy przez to rozumieć usługi dla potrzeb mieszkańców typu handel, usługi biurowe, medyczne, rzemiosło nieprodukcyjne rozumiane jako nieuciążliwe usługi (zapewniające spełnienie kryteriów standardów środowiskowych), rzemiosło rozumiane jako drobna wytwórczość obejmująca wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych z wykluczeniem warsztatów samochodowych i wulkanizacyjnych oraz gastronomii. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska spółki, że planowaną działalność można zakwalifikować jako usługową. Zgodnie z Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z 4 września 2015 r. (Dz. U. 2015, poz. 1676) pod pojęciem usług rozumie się wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarczych prowadzących działalność o charakterze produkcyjnym, tzn. usługi dla celów produkcji nietworzące bezpośrednio nowych dóbr materialnych, wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarki narodowej oraz na rzecz ludności, przeznaczone dla celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej i ogólnospołecznej. Pojęcie usług nie obejmuje zatem czynności związanych z wytwarzaniem wyrobów (włączając półfabrykaty, elementy, części, obróbkę elementów) z materiałów własnych przedsiębiorstwa, na zlecenie innych jednostek gospodarki narodowej, przeznaczonych do celów produkcyjnych lub do dalszej odsprzedaży oraz z reguły nie obejmuje wytwarzania wyrobów na indywidualne zamówienie ludności, z materiałów własnych wykonawcy. Natomiast w karcie informacyjnej planowanego przedsięwzięcia spółka podaje, że technologia minibrowaru rzemieślniczego wytwarzającego piwo składa się z trzech głównych procesów: wytworzenia brzeczki (warzenie piwa), fermentacji i utrwalenia piwa oraz rozlewania i pakowania. Oznacza to, że działalność minibrowaru będzie polegała na wytworzeniu nowego surowca jakim jest piwo. W ocenie organu odwoławczego, niezależnie od ilości wytwarzanego piwa rocznie, należy uznać, że wynikiem działalności planowanego przedsięwzięcia będzie pojawienie się nowego produktu, a więc przedmiot planowanego przedsięwzięcia nie spełnia definicji usług zawartej w m.p.z.p. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy m.p.z.p. nie zostały zakwestionowane w drodze skargi i pozostają w obrocie prawnym. W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia jest podnoszone przez spółkę zaświadczenie uzyskane w procedurze budowlanej. Z treści zaświadczenia Burmistrza Miasta Żywiec z 10 lutego 2016 r. wynika, że zmiana sposobu użytkowania będzie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca jedynie pod warunkiem wykorzystania parteru na dopuszczone planem funkcje usługowe. Sąd I instancji nie stwierdził ponadto naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). W ocenie spółki, Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej: - art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez oparcie ustaleń faktycznych na niedostatecznych "podstawach dowodowych", co skutkowało dowolnym przyjęciem, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p.; - art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez brak dokonania ustaleń w zakresie kwalifikacji planowanej działalności i w konsekwencji dowolne przyjęcie, że działalność ta stanowi działalność produkcyjną; - art. 107 k.p.a., przez wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako sprzecznego z m.p.z.p.; - art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez odmówienie mocy dowodowej zaświadczeniu z 10 lutego 2016 r., w sytuacji, gdy wydanie decyzji nastąpiło w oparciu o motywy sprzeczne w dotychczasowym stanowiskiem Burmistrza Miasta Żywiec; - art. 136 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie i w konsekwencji brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie, względnie brak zlecenia organowi I Instancji takiego postępowania, w sytuacji, gdy organ ten nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy oraz zgromadził niepełny materiał dowodowy. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które Sąd I instancji ustalił, że bez znaczenia są okoliczności związane z uzyskanym zaświadczeniem Burmistrza Miasta Żywca z 10 lutego 2016 r. Po trzecie, art. 106 § 3 p.p.s.a w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności wobec podnoszonych przez skarżącego zarzutów w kierunku braku ustaleń co do kwalifikacji planowanej działalności, a przez to jej zgodności z ustaleniami m.p.z.p. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według przedłożonego spisu kosztów, a w razie jego nieprzedłożenia, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a., ponieważ prawidłowo orzekł, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W szczególności nie doszło do naruszenia powoływanych w ramach zarzutów kasacyjnych art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107, art. 136 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzuty kasacyjne sformułowane w tym zakresie koncentrują się na stwierdzeniu, że organ nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego mającego na celu ustalić prawidłową kwalifikację prawną planowanego przedsięwzięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym na tym terenie m.p.z.p., jak i odmówił mocy dowodowej zaświadczeniu Burmistrza Miasta Żywiec z 10 lutego 2016 r. Pomimo obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej spółka nie wyjaśniła jednak w żaden sposób, jakiego rodzaju postępowanie dowodowe miałby przeprowadzić organ. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom spółki, organy nie odmówiły mocy dowodowej wskazanemu wyżej zaświadczeniu, a jedynie stwierdziły, że nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Zaświadczenie to spółka uzyskała w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania i wynika z niego, że inwestycja w tym zakresie będzie zgodna z m.p.z.p. jedynie pod warunkiem wykorzystania parteru na dopuszczone planem funkcje usługowe. Natomiast w tej sprawie organy dokonywały oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p. w związku z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej. W ramach zarzutów kasacyjnych nawet nie podniesiono, jakich ustaleń m.p.z.p. dokonał błędnie Sąd I instancji. Wbrew twierdzeniem spółki, organy nie dokonały kwalifikacji prawnej planowanego przedsięwzięcia wyłącznie na podstawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU), ale przede wszystkim na podstawie kluczowej na tym etapie postępowania karty informacyjnej przedsięwzięcia. Jak słusznie orzekł Sąd I instancji, z dokumentu tego wynika, że technologia minibrowaru rzemieślniczego wytwarzającego piwo składa się z trzech głównych procesów: wytworzenia brzeczki (warzenie piwa), fermentacji i utrwalenia piwa oraz rozlewania i pakowania. Oznacza to, że działalność minibrowaru będzie niewątpliwie działalnością produkcyjną, a nie usługową, a skala tej działalności nie ma w tej sytuacji znaczenia. Zarzuty podnoszące naruszenie przepisów procedury administracyjnej, nie są w istocie zarzutami dotyczącymi nieprawidłowości postępowania dowodowego, ale zarzutami dotyczącymi kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia, a więc zarzutami naruszenia prawa materialnego, które nie zostały jednak sformułowane w oparciu o właściwe podstawy kasacyjne. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest postępowaniem toczącym się na wniosek inwestora i organy są co do zasady tym wnioskiem związane. Dokonując oceny wniosku z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej), organy mają ograniczony zakres materiału dowodowego opierając się przede wszystkim na złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia. To ten dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie i to ten dokument musi zostać oceniony w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń m.p.z.p. Tego rodzaju oceny w tej sprawie organy dokonały (uwzględniając również zaświadczenie Burmistrza Miasta Żywiec z 10 lutego 2016 r.), a spółka nie podważyła skutecznie wniosków płynących z tej oceny, o czym prawidłowo Sąd I instancji orzekł wydając zaskarżony wyrok. Oznacza to, że zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej tj. art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107, art. 136 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, o czym prawidłowo Sąd I instancji orzekł oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Po drugie, nie można również zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadą jest zatem, że wojewódzki sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje postępowanie dowodowe przeprowadzone przez właściwe w danej sprawie organy administracji publicznej. W wyjątkowych sytuacjach wojewódzki sąd administracyjny może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów. Spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała żadnych wniosków dowodowych, które pominął Sąd I instancji. Po trzecie, zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wyraził jednoznaczne stanowisko, z którego wynika, dlaczego uznał, że w tej sprawie bez znaczenia są okoliczności związane z zaświadczeniem Burmistrza Miasta Żywca z 10 lutego 2016 r. Sąd I instancji zaznaczył bowiem, że zaświadczenie zostało wydane z zastrzeżeniem, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego będzie zgodna z m.p.z.p. jedynie pod warunkiem wykorzystania parteru na dopuszczone planem funkcje usługowe. Jak już wyżej wskazano, tego warunku planowane przedsięwzięcie nie spełnia. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.