IV SA/Wa 3173/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2017r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dotyczącej pozostawienia odcinka ul. [...] na wysokości działek nr ew. [...] i [...] bez zabudowy. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia 18 lipca 2017r. poinformował zainteresowanych, że podpisał umowę na opracowanie projektu dla zadania inwestycyjnego, obejmującego m. in. budowę drogi gminnej ul. [...]. Pismo zawierało zaproszenie do zapoznania się z opracowaniem. Do projektu wpłynęły uwagi mieszkańców, w tym pismo A. D. z dnia [...] lipca 2017r. (złożone do organu w tym samym dniu). W piśmie tym skarżący wnioskował o pozostawienie odcinka ul. [...] na wysokości dwóch wyżej wskazanych działek bez zabudowy z tego względu, że ten odcinek drogi został wytyczony wbrew woli skarżącego oraz "w oszukańczy sposób". Następnie skarżący pismem z dnia 7 września 2017r. działając na podstawie art. 122 f k.p.a. wniósł o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy tj. wniosku złożonego w piśmie z dnia 28 lipca 2017r. o pozostawienie spornego odcinka drogi ul. [...] bez zabudowy. Zwrócił uwagę, że pomimo upływu prawie półtora miesiąca od dnia złożenia pisma z dnia 28 lipca 2017r. do dnia dzisiejszego nie otrzymał od organu żadnej odpowiedzi. Postanowieniem z dnia [...] września 2017r. Burmistrz [...] odmówił wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Uznał, że działanie Burmistrza [...] nie stanowiło postępowania administracyjnego, które kończyłoby się wydaniem decyzji administracyjnej. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył A. D.. Organ odwoławczy utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji przytoczył normę art. 122 f k.p.a. i stwierdził, że wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy możliwe jest jedynie w przypadku działania w ramach sprawy administracyjnej. Tymczasem strona domaga się wydania zaświadczenia w postępowaniu, które nie jest sprawą administracyjną. Burmistrz jedynie zaprosił mieszkańców do zapoznania się z opracowaniem i do składania ewentualnych uwag. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. D.. Skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, nieodniesienie się do zarzutów skarżącego odnośnie braku wydania przez organ I instancji jakiejkolwiek odpowiedzi, ani też postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oraz braku wydania i nie wniesienia przez organ sprzeciwu w przedmiocie złożonego przez Skarżącego w piśmie z dnia 28 lipca 2017r. wniosku, co doprowadziło do niewłaściwej subsumcji przepisów k.p.a. Dalej naruszenie art. 61§ 3 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 122a - 122g k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i dokonanie ustaleń z pominięciem ich rozwiązań i wymogów, co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dotyczącej pozostawienia odcinka ul. [...] na wysokości działek skarżącego nr [...] i [...] bez zabudowy. Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego to podniesiono zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 6 lipca 2017 r. poz. 1332) poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te nie stanowią podstawy prawnej do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie administracji publicznej dotyczącej budowy drogi oraz przyjęcie, że informacja Burmistrza Miasta [...] o podjęciu zadania inwestycyjnego pod nazwą "[...] Program Budowy Dróg Lokalnych - opracowanie projektu", w skład którego wchodzi m.in. budowa drogi gminnej ul. [...], - nie jest sprawą administracyjną. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak również norm procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń reguluje k.p.a. w dziale VII. Postępowanie to wszczynane jest na wniosek. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W niniejszej sprawie skarżący ubiega się o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy tj. dąży do uzyskania takiego skutku, poprzez żądane zaświadczenie, że dwie działki stanowiące jego własność zostaną wyłączone spod lokalizacji drogi gminnej tj. ul. [...]. Podstawą takiego żądania jest wprowadzona stosunkowa niedawno do norm zawartych w k.p.a. procedura milczącego załatwienia sprawy (rozdział 8a). Mianowicie dział II rozdział 8a dodany został przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) z dniem 1 czerwca 2017r. Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Dalej zawarta jest legalna definicja sprawy załatwionej milcząco jako takiej, która uwzględnia w całości żądanie strony. A warunkiem uznania za sprawę załatwioną milcząco jest fakt, że w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji albo w innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Oznacza to, że załatwienie sprawy milcząco możliwe jest jedynie gdy organ kończy postępowanie wydaniem decyzji administracyjnej lub postanowieniem kończącym postępowanie, a w wymaganym terminie nie wydał jednego ze wskazanych rozstrzygnięć. Ponadto przepis szczególny musi dopuszczać załatwienie danej sprawy w sposób milczący. Jedynie w takich warunkach strona uzyskuje uprawnienie do milczącego załatwienia sprawy. Oznacza to, że bezczynność organu w tych sytuacjach będzie miała skutek merytoryczny tzn. bezskuteczny upływ terminu na załatwienie sprawy skutkować będzie rozstrzygnięciem w całości uwzględniającym żądanie strony. Jak stanowi art. 122e k.p.a. w aktach sprawy zamieszcza się adnotację o milczącym załatwieniu sprawy wskazując treść rozstrzygnięcia oraz jego podstawę prawną. W takich sprawach treścią rozstrzygnięcia jest treść żądania strony. Natomiast zaświadczenie, którego domaga się skarżący będzie stanowiło odpowiednik bądź decyzji bądź postanowienia, co wynika z treści art. 122 f § 3 k.pa. Przede wszystkim ma zawierać treść rozstrzygnięcia z powołaniem podstawy prawnej. Do zaświadczeń o milczącym załatwieniu sprawy stosuje się przepisy działu VII. Przepisy zaś tego działu zawierają szczególne unormowania. Mianowicie wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 674/14 NSA podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., sygn.. akt I OSK 1518/12, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn.. akt I OSK 605/12). Organ zatem nie prowadzi samodzielnie ustaleń faktycznych kreujących nowy stan faktyczny, lecz dokonuje reasumpcji posiadanych danych. Z tego względu zarzut naruszenia przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego, zawarty w skardze jest bezprzedmiotowy. Organ nie naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W kwestii zarzutów skargi naruszenia przepisów procesowych Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem skargi było zbadanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Sąd natomiast nie badał w tym postępowaniu zachowania organu I instancji co do załatwienia pisma z 28 lipca 2017r. w kontekście tego, że organ nie rozpoznał tego żądania i tym samym naruszył normy procesowe. Temu służy skarga na bezczynność organu. Sąd natomiast mógł zbadać zachowanie organu, w szczególności jego bierność, przy okazji oceny przesłanek do wydania przez organ zaświadczenia. Owa bowiem bierność kreuje podstawę do załatwienia sprawy w sposób milczący. Organy odmawiając wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy powołały okoliczność, że postępowanie prowadzone przez Burmistrza co do konsultacji koncepcji rozwiązań projektowych układu drogowego na terenie gminy [...] nie jest sprawą administracyjną. Co do zasady ze stanowiskiem organu należy się zgodzić, ale w ocenie Sądu argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie jest wyczerpująca, a także nieprecyzyjna. Uchybienie to jednak w konsekwencji nie miało wpływu na wynik sprawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. jest zasadny, ale nie prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uchybienie to bowiem nie miało w konsekwencji wpływu na wynik sprawy. Otóż faktem jest, że zostały zainicjowane konsultacje społeczne związane z realizacją m.in. drogi gminnej ul. [...]. Postępowanie to nie stanowi sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną bowiem stanowi, przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania albo z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu. Takie rozumienie sprawy administracyjnej współgra ze stanowiskiem, zgodnie z którym, stosunki administracyjnoprawne powstają i istnieją wcześniej, niż nastąpi działanie organu administracyjnego (np. decyzja) konkretyzujące uprawnienia i obowiązku stron tego stosunku (vide uchwala siedmiu sędziów NSA z dnia 9 października 2017r. sygn. akt I OPS 3/17). Zdaniem Sądu nie istnieje przepis prawa materialnego, który przewidywałby konkretyzację obowiązku burmistrza oraz uprawnienia skarżącego w zakresie rozwiązań projektowych planowanej inwestycji na tym etapie procesu inwestycyjnego. Również nie kreuje sprawy administracyjnej złożona w toku owych konsultacji uwaga skarżącego co do wyłączenia dwóch jego działek spod przebiegu ul. [...] (pismo z 28 lipca 2017r.). Natomiast właśnie owo pismo z 28 lipca 2017r. należało rozpatrywać w powiązaniu z normą art. 122a k.p.a. Aby bowiem można było mówić o milczącym załatwieniu sprawy konieczne jest żądanie strony. Teza ta dotyczy także wszystkich zaświadczeń wydawanych na gruncie przepisów k.p.a. Zatem owo żądanie, czyli inicjatywa indywidualnego podmiotu kreować mogłoby sprawę, która poprzez zaniechanie organu w jej załatwieniu w określonym terminie, mogłaby ewentualnie zostać załatwiona w sposób milczący. Warunkiem jednak milczącego załatwienia sprawy jest to aby została zainicjowana sprawa administracyjna przez stronę postępowania, ale sprawa tego rodzaju, że organ ma wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania decyzji lub postanowienia kończącego sprawę, a także decyzji obejmującej sprzeciw. Dalej – sprawa może zostać załatwiona milcząco jedynie wówczas jeśli przepis szczególny tak stanowi. Zaświadczenie natomiast stanowi ostatni etap tego postępowania i jest wyłącznym skutkiem zaniechania organu rozpoznania sprawy w przewidzianym terminie. Samo w sobie zaświadczenie nie znajduje bytu prawnego. Musi zostać poprzedzone złożeniem wniosku i wykreowaniem sprawy administracyjnej, ale nie każdej, tylko takiej, która może zakończyć się decyzją, postanowieniem lub sprzeciwem (art. 122 a § 2 pkt 1 i 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie został spełniony żaden z wyżej wskazanych warunków. Skoro jednak skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia, obowiązkiem organu było załatwienie sprawy z tego wniosku. Przepis art. 122f § 5 k.p.a. stanowi, że w zakresie nieuregulowanym do zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy stosuje się przepisy działu VII. Oznacza to, że organ zaświadczenie wydaje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Uchybienie temu terminowi daje podstawę do stosowania środków zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu (tak wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005r. sygn. akt II SAB/Op 13/05). A zatem pismo skarżącego z dnia 28 lipca 2017r. organ miał obowiązek rozpoznać albo poprzez wydanie żądanego zaświadczenia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 122f § 1 k.p.a.). Słusznie zatem ze względu na brak przesłanek materialnych do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia organ wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. W kwestii wydania postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. to przepis ten stanowi, że gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący twierdzi, że organ nie odniósł się do kwestii nie wydania przez Burmistrza postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie pozostawienia odcinka ul. [...] na wysokości działek skarżącego bez zabudowy. Rację ma tutaj skarżący niemniej należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Oznacza to, że postanowienie, o którym mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. nie wpisuje się w procedurę uzyskiwania zaświadczeń o milczącym załatwieniu sprawy. Istota bowiem milczącego załatwienia sprawy polega na tym że organ nie wydaje żadnego rozstrzygnięcia, a sam upływ czasu powoduje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w całości uwzględniającego żądanie strony. Dokumentem na tę okoliczność jest właśnie owo zaświadczenie, które zawiera m.in. treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco. Wydanie zatem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wyłączenia działek spod budowy drogi publicznej w żaden sposób nie wpisuje się w cel przyświecający skarżącemu tj. uzyskanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Nawet należy stwierdzić, że postanowienie wydane na podstawie art. 61 a k.p.a. wyklucza się z załatwieniem sprawy w sposób milczący. Poprzez bowiem wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania sprawa zostaje załatwiona, co oznacza, że nie otwiera się bieg terminu rozpoznania żądania strony i w konsekwencji możliwość załatwienia sprawy w sposób milczący. Ponadto należy zwrócić uwagę, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Tymczasem ewentualna odmowa wszczęcia postępowania mogłaby dotyczyć uprzedniego etapu postępowania tj. żądania wyłączenia dwóch działek spod zabudowy drogi (czyli żądania zawartego w piśmie z 28 lipca 2017r.). Jako niezrozumiały należało uznać zarzut naruszenia art. 61 § 3 k.p.a. Otóż kwestia daty wszczęcia postępowania nie jest kwestionowana przez organ. Nie jest zasadny zarzut skargi, że organ nie zastosował przepisów art. 122a – 122g k.p.a. Wręcz przeciwnie, zastosowanie owych przepisów doprowadziło organ do zgodnego z prawem wniosku, że sprawa zainicjowana pismem z dnia 28 lipca 2017r. nie kreuje sprawy, która podlegać mogłaby milczącemu załatwieniu. To zaś implikowało odmowę wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Nie doszło także do naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż przepisy te nie zostały zastosowane przez organ, jak również w przedmiotowym postępowaniu organ nie miał obowiązku ich zastosowania. Z tych wszystkich względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.