IV SAB/Wa 59/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rejestracji oświadczeń oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność [...] (dalej także jako organ) w sprawie nie przyjęcia oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy obywatelom [...] złożonych organowi przez Fundację [...] Stan sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. organ odmówił Fundacji [...] rejestracji oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy obywatelom [...], ze względu na to, że pracodawca nie złożył sprawozdań finansowych za 2015r. w ustawowo przewidzianym terminie, a nadto nie było wpisu potwierdzającego złożenie rocznego sprawozdania finansowego za 2015r. na stronie Krajowego Rejestru Sądowego. Z pisma tego wynika także, że rejestracja oświadczeń jest czynnością materialnotechniczną, a organ nie wydaje decyzji o odmowie rejestracji oświadczenia. W takiej sytuacji skarżący w dniu 1 grudnia 2016 r. wezwał [...]do usunięcia naruszenia prawa. Następnie wywiódł skargę na przewlekłość/bezczynność Prezydenta m. [...]. Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez nie wydanie orzeczenia w formie decyzji administracyjnej, przez co skarżący został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.; - przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nie wydanie orzeczenia w terminie, co skutkowało wyrządzeniem szkody skarżącemu. Skarga wnosi o: - zobowiązanie organu do dokonania rejestracji oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy obywatelom [...] złożonych przez Fundację [...] do Urzędu Pracy [...] w dniu 29 listopada 2016 r. - w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania; - stwierdzenie, iż przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 21.385,15 zł; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że w ustawie o rachunkowości i rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę brak jest przepisów nadających upoważnienie Urzędowi Pracy do niezarejestrowania oświadczeń z powodu niezłożenia w terminie sprawozdań finansowych. Taka odmowa stanowi istotne naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 6 kpa - zasady praworządności, art. 8 k.p.a. - zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie oraz art. 11 k.p.a. - wyjaśnienia zasadności przesłanek. Również powołane wytyczne Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie stanowią podstawy prawnej. Organ pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. poinformował, że w związku z otrzymanym wezwaniem podjął postępowanie wyjaśniające - zwrócił się do organów kontroli skarbowej celem ustalenia zgodności działania skarżącego z obowiązującymi przepisami prawa. Następnie pismem z dnia 12 stycznia 2017 roku organ poinformował, iż w związku z wszczętym postępowaniem wyjaśniającym "wystąpił o udzielenie informacji do organów państwowych w celu ustalenia czy Fundacja [...] jest pracodawcą dla zawodów, w których podmiot składał oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom, czy też na dzień składania oświadczeń działa jako agencja zatrudnienia w rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016r. poz. 645 ze zm.) dalej jako "ustawa". Zdaniem skarżącego wskazane wyżej czynności są czynnościami pozornymi oraz prawnie irrelewantnymi w stosunku do rejestracji oświadczeń i nie prowadzą do ich zarejestrowania. Skarżący dalej twierdzi, że brak dokonania rejestracji uniemożliwia cudzoziemcowi skorzystanie z uproszczonej procedury legalizacyjnej, natomiast skarżącemu uniemożliwia zatrudnienie wybranego specjalisty. Jeśli chodzi o formę rejestracji to winna zostać wydana decyzja administracyjna. Rejestracja oświadczeń dokonywana przez Urząd Pracy [...] istotnie wpływa na prawa i obowiązki osób trzecich, co oznacza, że odmowa dokonania tej czynności winna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli przepis prawa nie wprowadza innej formy czynności prawnej organu administracji publicznej, konkretyzacji tej organ dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Powyższe wynika z założenia zawartego w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zarejestrowanie przedmiotowego oświadczenia istotnie i realnie wpływa na prawa i obowiązki osób fizycznych jako potencjalnych pracowników oraz osób prawnych jako potencjalnych pracodawców. Przewlekłość prowadzonego postępowania, a w zasadzie bezczynność organu doprowadziła do wyrządzenia realnej szkody w majątku skarżącego. Skarżący zatem podnosi żądanie przyznania mu kwoty 21.385,15 zł. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W pierwszej kolejności stwierdzono, że sprawy załatwiane przez starostę w formie decyzji wymienia art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wymienia ona sprawy, w których samorząd powiatu wydaje decyzje administracyjne. Wśród tych spraw nie zostały wymienione sprawy związane z zarejestrowaniem lub odmową rejestracji oświadczenia podmiotu zamierzającego zatrudnić cudzoziemca. Organ twierdzi, że odmowa zarejestrowania oświadczenia została wydana po wnikliwym i szybkim działaniu i bez zbędnej zwłoki. Dalej organ wywodzi, że z przepisów nie wynika, że zarejestrowanie przez organ oświadczenia następuje bezwarunkowo i automatycznie. Organ ma uprawnienie do badania zasadności oświadczeń o zamiarze zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem skargi, choć z tytułu wynika że stanowi ona skargę na przewlekłość organu, jest w istocie bezczynność organu w dokonaniu rejestracji oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy obywatelom określonych państw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów koncentrujących się na wadliwości dokonanej przez organ odmowy rejestracji oświadczeń. Sąd zauważa, że argumentacja ta pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Przedmiotem bowiem skargi jest bezczynność organu, a zatem podstawy prawnej kognicji sądu administracyjnego należy poszukiwać w normie art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Przyjmuje się, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną biernością organu. Kognicja sądu w takich sprawach sprowadza się wyłącznie do kwestii czy postepowanie zostało zakończone wydaniem stosownego aktu. Tym samym Sąd nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem tego aktu. Tymczasem należy zauważyć niekonsekwencję stanowiska skarżącego gdzie z jednej strony domaga się stwierdzenia bezczynności organu w rejestracji oświadczeń (sprawa bezczynności), z drugiej natomiast polemizuje z zasadnością stanowiska przyjętego w piśmie z dnia 29 listopada 2016r. zawiadamiającym o odmowie rejestracji oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy obywatelom określonych państw (skarga na akt). W sprawie ze skargi na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania legalności podjętej przez organ czy to decyzji, czynności, czy aktu. Istotą bowiem tej skargi jest okoliczność, że właśnie tych rozstrzygnięć organ nie podjął i z tego względu pozostaje w bezczynności. Skarga zatem w sprawie bezczynności musi być nakierowana na wykazanie, że organ prowadzi postępowanie, ale wbrew obowiązkowi jego zakończenia, nie podejmuje żadnego rozstrzygnięcia. Dalej, zdaniem Sądu, nie ma racji skarżący twierdząc, że w sprawie rejestracji organ bądź dokonuje rejestracji oświadczeń jako czynności materialno-technicznej, w przeciwnym wypadku wydaje decyzję administracyjną o odmowie rejestracji tych oświadczeń. Twierdzenie powyższe usprawiedliwione jest na tle obecnego stanu prawnego. Natomiast Sąd dokonuje oceny stanu faktycznego wedle stanu na dzień złożenia oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy, co miało miejsce 25 listopada 2016r. Natomiast odmowa rejestracji miała miejsce pismem z dnia 29 listopada 2016r. Oznacza to, że według tego stanu prawnego należy dokonać oceny postępowania organu. Obowiązujące wówczas przepisy nie regulowały w żaden sposób formy odmowy rejestracji owych oświadczeń. Tymczasem nastąpiła zmiana przepisów w tym zakresie na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 1543). Dodano art. 88z gdzie w ust. 5 i 6 ustawodawca przewiduje, że odmowa wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń ma następować w formie decyzji administracyjnej. A zatem dopiero powyższa zmiana legislacyjna, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018r. wprowadziła odpowiedni przepis kompetencyjny stanowiący podstawę do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie odmowy rejestracji oświadczenia. Dodatkowo przepis art. 88z ust. 5 wprowadza materialne kryteria wydawania decyzji odmownych. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że to właśnie dotychczasowa "elastyczna procedura oświadczeniowa" stała się polem do znacznych nadużyć w procesach rejestracji. Oznacza to, że sam ustawodawca nie miał wątpliwości co do tego, że de lege lata odmowa rejestracji nie następowała w formie decyzji administracyjnej ze względu na brak odpowiedniego (ustawowego) przepisu kompetencyjnego. Za przyjętym stanowiskiem, że nie była wymagana decyzja przemawia także to, że wstępnym i koniecznym warunkiem przypisania organowi stanu bezczynności jurysdykcyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jest stwierdzenie, że będąca przedmiotem postępowania przed tym organem sprawa (szeroko rozumiana sprawa z zakresu administracji publicznej) ma charakter sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Konstytutywnym elementem definiującym pojęcie sprawy administracyjnej w świetle powyższego przepisu jest powiązanie z kompetencją danego organu formy prawnej decyzji administracyjnej. Jeżeli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (zgodnie z zasadą wykładni literalnej i restryktywnej przepisów kompetencyjnych) – vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2017r., sygn. akt II SAB/Rz 29/17). Z tego względu odmowa rejestracji oświadczenia do 1 stycznia 2018r. następowała w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W toku przeprowadzonej z urzędu legalnościowej kontroli stwierdzono, że skarżony organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie podjęcia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegającej na odmowie rejestracji oświadczenia. Mianowicie skarżony organ rozstrzygnął niezwłocznie w sposób negatywny wniosek strony skarżącej o rejestrację oświadczeń (pismo z dnia 29 listopada 2016r.). Uczynił to w formie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma zatem racji skarżący, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż bez zbędnej zwłoki i w wymaganym terminie wydał odmowę zarejestrowania tych oświadczeń w prawidłowej formie prawnej. Odmowa ta została doręczona stronie 29 listopada 2016r. Tym samym sprawa rejestracji oświadczenia została załatwiona przed wniesieniem skargi do sądu, co oznacza, że organ nie pozostaje w bezczynności. Taki stan faktyczny i prawny uzasadniał oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.