I GSK 2229/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r.; sygn. akt I SA/Gd 1351/17 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1351/17 oddalił skargę A. S. (S.) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 18 października 2016 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o utrzymanie w mocy umowy o rozłożeniu na raty oraz o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wskazał, że nie jest w stanie regulować zaległości w wysokości wynegocjowanej z ZUS z przyczyn od niego niezależnych. Podkreślił, iż starał się wywiązać z umowy, lecz działania komornika uniemożliwiają regularne wpłacanie rat w wysokości kwot ustalonych w umowie ratalnej. Zajęcie wynagrodzenia za pracę w wysokości 3/5 uniemożliwia dalsze wywiązywanie się z umowy ze względu na groźbę utraty środków do życia koniecznych na utrzymanie siebie i podstawowych potrzeb małoletniego syna wynikających z obowiązku alimentacyjnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. odmówił skarżącemu umorzenia wnioskowanych należności. W toku postępowania organ ustalił, że skarżący jest zatrudniony na umowę o pracę z wynagrodzeniem 732 zł brutto, tj. 495,00 zł netto miesięcznie; zgodnie z informacją uzyskaną od Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Gdyni wykazał w 2013 r. z tytułu umów zlecenia i o dzieło przychód w kwocie 42.000 zł, dochód w kwocie 39.798,75 zł, w 2014 r. dochód w kwocie 46.665 zł, w 2015 r. przychód i dochód z tytułu należności ze stosunku pracy w kwocie 227,90 zł oraz z tytułu umów zlecenia i o dzieło przychód w kwocie 16.000 zł, dochód w kwocie 15.555 zł; stosownie do informacji zawartych w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej z dnia 11 stycznia 2017 r. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, która uzyskuje dochód w wysokości 835,10 zł netto miesięcznie; miesięczne wydatki związane z utrzymaniem kształtują się następująco: opłaty za czynsz 450 zł, opłaty eksploatacyjne 120 zł, leczenie 250 zł; inne wydatki 800 zł, w tym zobowiązania z tytułu alimentów. Skarżący oświadczył, że jest osobą zdrową; nie posiada nieruchomości ani majątku ruchomego. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] lutego 2017 r. Stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby jego sytuacja rodzinna i materialno-bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia mu spłatę zaległych należności z tytułu składek. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Zaznaczył, że przesłanki umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 3a usus określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). W myśl § 3 ust. 1 pkt 1-3 wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b usus rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w sprawie nie udowodniono okoliczności wynikających z § 3 ust.1 pkt 1-3 rozporządzenia przemawiających za umorzeniem należności. Podkreślił, że przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a usus podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku spłaty należności pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W zaskarżonej decyzji ocena taka została prawidłowo przeprowadzona. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. Sąd zaakcentował, że podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, aby interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla skarżącego. W ocenie Sądu, organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, a zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy został oceniony właściwie. Zasadnie skonstatował, że na podstawie zgromadzonych danych nie można uznać, że opłacenie przedmiotowych należności pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ ustalił wysokość dochodów uzyskiwanych przez skarżącego na przestrzeni kilku ostatnich lat oraz dokonał zestawienia tych dochodów z ponoszonymi wydatkami, wyciągając prawidłowe wnioski. Jak podkreślił WSA w Gdańsku, oceniając obecną sytuację finansową skarżącego organ zasadnie uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby na umorzenie przedmiotowych zaległości składkowych. Z przedłożonych do sprawy dokumentów, w tym oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, że skarżący pracuje zawodowo i osiąga z tego tytułu dochody. Stan zdrowia nie wyklucza wieloletniej aktywności zawodowej, poprawy kondycji finansowej i spłaty przedmiotowego zadłużenia z tytułu składek. Skarżący posiada również mienie ruchome w postaci samochodu osobowego. Prawidłowa jest również konstatacja, że realizacja obowiązku alimentacyjnego może stanowić obciążenie dla budżetu skarżącego, jednakże sama w sobie nie wyklucza spłaty zadłużenia, np. w ramach dogodnego układu ratalnego, który mógłby zostać ponownie zawarty w sprawie po spełnieniu określonych warunków, co pozwoliłby skarżącemu na zaplanowanie wydatków z nim związanych, a ponadto pozwoliłby na zawieszenie wznowionej egzekucji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a organ zasadnie stwierdził, że okoliczności powstania zadłużenia z tytułu składek nie mogą stanowić podstawy do umorzenia należności, ponieważ zapis art. 28 ust. 3 usus zawiera zamknięty katalog przesłanek upoważniających Zakład do umorzenia należności, wśród których okoliczność, że powstała zaległość nie była wynikiem złej woli, nie została ujęta. Powyższy wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną A. S., wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie jej organowi do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy nawet przy przyjęciu uznaniowego charakteru wydanej przez organ decyzji istnieje ustawowy obowiązek stosowania przez organy i sądy norm prawa z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyłączający dowolność w wydawaniu decyzji, przy jednoczesnej konieczności wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i rozpatrzenia we właściwy sposób materiału dowodowego, w tym w zakresie istnienia podstaw do umorzenia składek, co w sprawie nie zostało uczynione. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 3a usus w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w stosunku do skarżącego nie zaszły okoliczności stanowiące podstawę do wydania decyzji o umorzeniu zaległości z tytułu składek, o których mowa w ww. przepisach, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego pozwalała na przyjęcie, że opłacenie przez niego należności z tytułu składek pozbawi stronę i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co w konsekwencji dawało możliwość umorzenia należności składkowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami środka prawnego, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w pierwszej kolejności podlega rozpatrzeniu zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, można przejść do kontroli jego subsumpcji pod zastosowany przepis prawa materialnego. Zarzuty procesowe strony sprowadzają się do wytknięcia Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie jej organowi do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy nawet przy przyjęciu uznaniowego charakteru wydanej przez organ decyzji istnieje ustawowy obowiązek stosowania przez organy i sądy norm prawa z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyłączający dowolność w wydawaniu decyzji, przy jednoczesnej konieczności wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i rozpatrzenia we właściwy sposób materiału dowodowego, w tym w zakresie istnienia podstaw do umorzenia składek, co w sprawie nie miało miejsca. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w tym zakresie organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, a WSA w Gdańsku trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania ZUS były prawidłowe i zgodne z naczelnymi zasadami tego postępowania. Podkreślenia wymaga, że ustanowiona w art. 7 kpa i doprecyzowana w art. 77 § 1 kpa zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. Przyjąć jednak należy, że w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 usus oraz art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (v. wyroki NSA: z 13 marca 2013 r., II GSK 2132/11 i z 14 marca 2012 r. II GSK 149/11; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tamże). W aspekcie procesowym autor skargi kasacyjnej zarzuca brak realizacji naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, a także wydanie decyzji bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i rozpatrzenia w niewłaściwy sposób materiału dowodowego. Skutkiem tego naruszenia była odmowa umorzenia zaległych składek, pomimo - zdaniem skarżącego kasacyjnie - istnienia uzasadnionych przesłanek do umorzenia należności. Należy zaznaczyć, że decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy co oznacza, iż organ może ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez podatnika wymaganych przesłanek. O tym sposobie normowania świadczy użycie w art. 28 ust. 2 i 3a usus sformułowania "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia określenia "może". Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Nie oznacza to jednak, co prawidłowo zauważył Sąd I instancji, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. W sprawie, sytuacja dowolności przy wydaniu decyzji nie miała miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i słusznie przyjął, że organ administracyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na podstawie analizy tego materiału dokonał wszechstronnej oceny ustalonych okoliczności, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami kpa. W rozpoznawanej sprawie ZUS dopuścił wszystkie dowody na okoliczność sytuacji finansowej skarżącego. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie niewadliwych ustaleń faktycznych. Natomiast okoliczność, że skarżący nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone. Zauważyć należy, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych dotyczących jego sytuacji rodzinnej i majątkowej dokonanych przez organy. Te ustalenia wskazują, że sytuacja finansowa i osobista A. S. nie wyczerpywała dyspozycji przepisu uprawniającego do umorzenia należności z tytułu składek. Uznanie za nieusprawiedliwione tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że przy ocenie ustosunkowania się WSA w Gdańsku do stosowania prawa materialnego przez organy podatkowe Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, należy je uznać za niezasadne. Kwestie związane z umorzeniem należności z tytułu składek normuje art. 28 usus oraz rozporządzenie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 usus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Zgodnie z art. 28 ust. 3a usus należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis art. 28 ust. 1 i 2 usus wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku stwierdzenia w sprawie braku przesłanek do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska, z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym wyroku zarzucanych w środku prawnym naruszeń przepisów art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przepis § 3 rozporządzenia wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b usus wprawdzie nie zawiera wyczerpującego katalogu wszystkich przypadków zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy opłacaniu należności i uwzględnieniu stanu majątkowego i rodzinnego, ale niewątpliwie zawiera pełny katalog przesłanek umorzenia należności, które wszystkie odnoszą się do stanu majątkowego i rodzinnego zobowiązanego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a usus w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Przesłanki odmowy umorzenia zaległości wynikające z przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego zostały szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji, a następnie ocenione w zaskarżonym wyroku, który został należycie uzasadniony, a zarzuty środka prawnego nie zdołały podważyć, tak oceny stanu faktycznego, jak i prawnego rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). WSA w Gdańsku zasadnie przyjął, że żadna z wymienionych sytuacji nie zachodziła w przypadku skarżącego. W tym zakresie została dokonana analiza sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego, prawidłowo wyważająca interes społeczny i interes strony, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia kontrolowanej przez ten Sąd decyzji. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że ze względu na to, iż skarżący jest zdrowy, w wieku aktywności zawodowej, jest obecnie zatrudniony w dwóch miejscach i osiąga dochód, co umożliwia mu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, a w konsekwencji spłacenie zaległych należności. Należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika), które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Wskazać również należy, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno-rentowych ZUS musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia. W sprawie WSA w Gdańsku trafnie uznał, że ustalone w sprawie możliwości płatnicze skarżącego pozwalają na systematyczne regulowanie należności. Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.