II GSK 3415/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SAB/Wa 10/17 w sprawie ze skargi P. D. na bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji ustalającej zapewnienie dostępu do nieruchomości i budynków oraz infrastruktury technicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P. D. o zasądzenie od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kosztów postępowania kasacyjnego. I. P. D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] (Wnioskodawca, Skarżący) pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. wystąpił do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zapewnienia mu dostępu do nieruchomości, w tym do budynków, znajdujących się w zasobach spółdzielni [...], zlokalizowanych w R. przy: ul. [...], ul. [...], ul. [...] - w celu zapewnienia telekomunikacji w tych budynkach. Operator powołał się na przepisy art. 27 ust. 2 w związku z art. 139 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 28 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 243 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1907 ze zm. - dalej jako P.t.). Załączył dokumenty w postaci kopii wniosku z dnia 7 grudnia 2015 r. o wszczęcie negocjacji i zawarcie umowy o dostępie do nieruchomości i budynków oraz infrastruktury technicznej, pismo spółdzielni z dnia 8 stycznia 2016 r. wskazujące, że projekt umowy o dostępie nie został zaakceptowany, pismo Wnioskodawcy z dnia 14 stycznia 2016 r. stanowiące ostateczne wezwanie do zawarcia umowy o dostępie do nieruchomości i budynków oraz infrastruktury technicznej. II. Prezes UKE, pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r., zawiadomił Wnioskodawcę oraz Spółdzielnię o wszczęciu postępowania oraz wezwał Spółdzielnię do przedstawienia wyjaśnień w sprawie, w tym do wskazania numerów ksiąg wieczystych ww. nieruchomości, wskazania jaka i czyja infrastruktura telekomunikacyjna znajduje się w budynkach i na nieruchomościach oraz wskazania, czy Spółdzielnia posiada infrastrukturę telekomunikacyjną, która może być wykorzystana przez Skarżącego. W piśmie z dnia 6 maja 2016 r. Spółdzielnia przedstawiła swoje stanowisko w sprawie podając, że w ww. budynkach sieć telekomunikacyjną posiadają [A] S.A. oraz Spółdzielnia. Wyjaśniła, że jest właścicielem "sieci komputerowej z dostępem do Internetu (kabel KAT.5E - tzw. skrętka) oraz sieci telewizji kablowej TVK (kabel koncentryczny)", a do budynków doprowadzony jest światłowód. W odniesieniu do sieci [A] wskazała, że nie posiada wiedzy w jakiej technologii jest wykonana. Podała, że "nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie i współpraca z Wnioskodawcą (...) przede wszystkim z uwagi na jego nierzetelność i bezprawne działania na innych budynkach znajdujących się w zasobach spółdzielni, tj. ul. [...]". Spółdzielnia wskazała, że "posiada prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia 8 września 2011 r., w sprawie o sygn. akt [...], nakazujący pozwanemu P. D. (...) usunięcie z dachu budynku, położonego w R. przy ul. [...], zamontowanych przez niego anten i innych urządzeń", a także "decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura w Krakowie z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], umarzającą postępowanie antymonopolowe, które toczyło się z uwagi na zawiadomienie przez P.D. (...) o rzekomym nadużywaniu przez spółdzielnię pozycji dominującej na lokalnym rynku udostępniania nieruchomości, będących w jej zasobach mieszkaniowych zlokalizowanych w R., w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych". Spółdzielnia podała, że Skarżący nie uiszcza opłat za bezumowne korzystanie z dachu budynku przy ul. [...] w R. oraz nadal świadczy swe usługi za pośrednictwem bezprawnie postawionych na tym dachu 3 masztów i zamontowanych na nich anten (ok. 13). Dokumentacja potwierdzająca twierdzenia spółdzielni w powyższym zakresie została doręczona m.in. do sprawy toczącej się przed Prezesem UKE o nr [...]. Spółdzielnia przedstawiła uwagi do projektu umowy przedłożonej przez Wnioskodawcę oraz zaprezentowała własny projekt umowy, w którym zawarła oczekiwane warunki finansowe związane z dostępem do budynków. Ponadto przedstawiła informację o stanie infrastruktury telekomunikacyjnej znajdującej się w jej zasobach. III. Prezes UKE pismem z dnia 15 lipca 2016 r. poinformował Wnioskodawcę, że w związku z wejściem w życie przepisów ustawy o zmianie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (dalej jako ustawa zmieniająca), zmianie uległa podstawa prawna prowadzonego postępowania z art. 139 P.t. na art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1g ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm.). Prezes UKE wezwał operatora do wskazania, czy w związku z nowelizacją podtrzymuje swój wniosek. Operator w piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. wniósł, aby decyzja administracyjna zapewniająca możliwość doprowadzenia do nieruchomości przyłączy światłowodowych oraz wykonania wewnątrzbudynkowych instalacji światłowodowych w budynkach i dalszej eksploatacji wybudowanej sieci, została wydana w trybie art. 22 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 30 ust. 1g ustawy o wspieraniu i rozwoju, względnie w trybie art. 21 ust. 2 w związku z art. 139 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 3 lit. b) oraz art. 28 P.t., jeżeli Prezes UKE uzna, że brak jest podstaw do wydania pozytywnej decyzji dostępowej na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju. Operator wskazał, że wnosi o udzielenie dostępu do nieruchomości w celu realizacji szybkiej sieci telekomunikacyjnej i świadczenia za jej pośrednictwem usług telekomunikacyjnych, a w budynkach brak jest instalacji telekomunikacyjnych wykonanych w technologii światłowodowej, które mogą zostać wykorzystane przez operatora. IV. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Prezes UKE przedłużył rozpatrywanie sprawy do dnia 15 września 2016 r. V. W piśmie z dnia 20 września 2016 r. Wnioskodawca przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że postawiony mu przez spółdzielnię zarzut nierzetelności nie znajduje podstawy prawnej. Wskazał, że kwestia uprzedniej współpracy ze Spółdzielnią nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego nie wynika, by współpraca stron oraz okoliczność zaistniałego między nimi sporu, mogły podlegać ocenie Prezesa UKE. VI. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] Prezes UKE przedłużył rozpatrywanie sprawy do dnia 15 stycznia 2017 r. z uwagi na jej skomplikowany charakter. VI. Pismem z dnia 28 listopada 2016 r. Wnioskodawca wezwał Prezes UKE do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przewlekłości postępowania. Podkreślił ponad 9-miesięczne prowadzenie postępowania z jego wniosku i nie poddanie w tym okresie projektu decyzji konsultacjom społecznym. VII. Pismem z dnia 4 stycznia 2017 r. Prezes UKE wystąpił do Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisów aktualnych ksiąg wieczystych dla wskazanych nieruchomości. Ustalił na tej podstawie, że w zasobach spółdzielni działalność prowadzą operatorzy: [...] S.A., [...] S.A., [A] S.A., [...] Sp. z o.o. Pismami z tego samego dnia, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał ww. podmioty do wskazania danych istotnych z punktu widzenia załatwienia sprawy. VIII. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Prezes UKE wyznaczył na dzień 15 marca 2017 r. nowy termin załatwienia sprawy. IX. Pismem z dnia 9 lutego 2017 r., nr [...] Prezes UKE udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że w sprawie występuje szereg okoliczności świadczących o jej zawiłym charakterze, uzasadniającym czas trwania postępowania dowodowego. Wyjaśnił, że wprowadzona zmiana prawa wymaga wzięcia pod uwagę innych przesłanek niż w przypadku decyzji wydawanej przez Prezesa UKE na podstawie art. 139 P.t. X. Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wniósł P.D. W dniu 12 czerwca 2017 r. do akt sądowych wpłynęła (faksem) decyzja Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] rozstrzygająca wniosek skarżącego z dnia 13 kwietnia 2016 r. o ustalenie warunków zapewnienia operatorowi dostępu do nieruchomości. XI. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt VI SAB/Wa 10/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, umorzył postępowanie w sprawie bezczynności organu, stwierdził, że miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE, ale nie miało ono miejsca z rażącym naruszenia prawa, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego. WSA w Warszawie doszedł do wniosku, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE, pomimo podejmowanych przez ten organ działań, jest zasadna, ponieważ w drugiej fazie postępowania zwlekano z podjęciem czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do wydania żądanej przez Skarżącego decyzji administracyjnej. W sprawie chodzi o termin jej załatwienia określony w przepisach szczególnych, a więc w art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych z którego wynika, że Prezes UKE wydaje decyzję w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie, biorąc pod uwagę w szczególności konieczność zapewnienia niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych warunków dostępu. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko o skomplikowanym charakterze sprawy określenia warunków dostępu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do budynku w celu zapewnienia telekomunikacji. Niemniej jednak stwierdził, że organ dokonując kilkukrotnego przedłużenia postępowania nie wskazał jakie konkretnie w sprawie powinny zostać wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie dostępu. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 k.p.a. możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być nadużywana. Ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, by organ podejmował skuteczne czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy w ustawowym terminie. W pierwszej fazie postępowania, licząc od momentu jego wszczęcia (wniosek z dnia 13 kwietnia 2016 r.) do chwili powiadomienia Skarżącego o zmianie przepisów (pismo z dnia 15 lipca 2016 r.) oraz do wydania pierwszego postanowienia o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy do dnia 15 września 2016 r., można dostrzec, że czynności były podejmowane w miarę krótkich odstępach czasu. Jednak w późniejszym okresie daje się zauważyć brak konkretnych działań organu, zmierzających do zakończenia sprawy. W okresie od sierpnia 2016 r. do stycznia 2017 r. oprócz wydawania postanowień o przedłużaniu załatwienia sprawy trudno dostrzec, aby w sprawie były podejmowane jakiekolwiek czynności merytoryczne, zaś inne działania organu wskazywać mogą na ich pozorny charakter. Dopiero w dniu 4 stycznia 2017 r. organ wezwał operatorów do wyjaśnienia kwestii technicznych związanych z posiadaną przez nich infrastrukturą telekomunikacyjną. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., wskazując na skomplikowany charakter sprawy, ponownie określił termin jej rozpatrzenia do dnia 15 marca 2017 r. W ocenie WSA, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie Prezes UKE winien był przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie bez odpowiedniego udokumentowania tych okoliczności, nie może stanowić podstawy do uznania, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Choć więc doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, to jednak nie miało ono charakteru rażącego. Nie przesądza bowiem o tym okresowe, zwłaszcza od kwietnia do listopada 2016 r., opieszałe podejmowanie (lub zaniechanie) czynności procesowych przez organ, skoro ten poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, a nadto wykonywał czynności procesowe, choć rozproszone w czasie. Przewlekłość postępowania w sprawie jest raczej wynikiem pierwotnego braku koncepcji co do zakresu czynności procesowych, będącej w pewnym sensie konsekwencją zmiany stanu prawnego sprawy, oraz powodującej, że czynności dowodowe i wyjaśniające nie miały charakteru skoncentrowanego. Choć organ nieudolnie prowadził czynności procesowe, to jednakże były to czynności nakazane prawem. Żadna z nich nie była zbędna, wręcz przeciwnie zmierzała do wyjaśnienia wyłącznie relewantnych prawnie okoliczności faktycznych. Nie można zatem zarzucić organowi znacznego stopnia opieszałości oraz działania "rażąco" wbrew standardom prowadzenia postępowania bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia. Organ przeprowadził szerokie postępowanie dowodowe i wyjaśniające na różnorakie okoliczności faktyczne, co przy zaistniałym głębokim konflikcie między stronami uzasadniało szczególną dbałość w ustaleniu okoliczności sprawy i ważeniu sprzecznych interesów. XII. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. W środku odwoławczym zarzucił Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) poprzez uznanie, że miało miejsce przewlekłe prowadzenia postępowania przez Prezesa UKE. Organ wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w pkt 2 i orzeczenie, że nie miało miejsca przewlekłe prowadzenie postępowania, 2. zasądzenie od Skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. W ocenie Prezesa UKE ocena dokonana przez WSA nie uwzględnia istotnej okoliczności jaka zaszła w trakcie postępowania administracyjnego tj. istotnej zmiany stanu prawnego w zakresie przepisów, na podstawie, których było ono prowadzone. Zmian ta miała zasadnicze znaczenie dla przedmiotu rozstrzyganej sprawy, gdyż znosiła przewidzianą uprzednio w tego typu sprawach odpłatność. Zmienił się również katalog przesłanek merytorycznych badanych w trakcie postępowania administracyjnego. Co za tym idzie po stronie organu powstał wymóg ponownej analizy dotychczas zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz ponownej weryfikacji treści żądania Wnioskodawcy pod kątem nowych (istotnie zmienionych) przepisów prawa oraz podstawy jej umiejscowienia. Zdaniem organu, nowe prawo oraz wynikające z niego obowiązki i kwestie do zbadania wymagały nie tylko ponownej analizy w świetle dotychczas zebranego materiału dowodowego ale także dogłębnej analizy nowych przepisów. Wyjaśnianie stanu faktycznego i prawego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji nie składało się - wbrew twierdzeniom WSA - z czynności pozornych. Czynności te miały na celu ustalenie i analizę okoliczności prawnych i faktycznych zmierzających do załatwienia sprawy w tym zasadniczą okoliczność zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wprowadzenia nieodpłatnego charakteru dostępu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: XIII. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przypadki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie, Sąd nie dostrzega wad, które skutkowałyby nieważnością postępowania przeprowadzonego przez WSA w Warszawie. XIV. Zarzut skargi kasacyjnej zmierza do podważenia stanowiska WSA wskazującego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W ocenie Prezesa UKE, czas trwania postępowania jest następstwem wprowadzenia w jego trakcie nowych rozwiązań prawnych, określających odmiennie niż dotychczas obowiązki organu, co w dalszej konsekwencji pociągnęło za sobą m.in. potrzebę ponownego, dogłębnego zbadania zebranego materiału dowodowego i przełożyło się w sposób niezawiniony na wydłużenie czasu trwania postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności sprawy świadczą na niekorzyść organu, w pełni uzasadniając zajęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko. Należy zauważyć, iż na tle art. 149 § 1 p.p.s.a. przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu (jak również na jego przewlekłe działanie) ma chronić stronę postępowania administracyjnego poprzez doprowadzenie do wydania stosownego aktu administracyjnego, bądź też poprzez ocenę, czy postępowanie organu, choć po złożeniu skargi w większości przypadków już zakończone, prowadzone było zgodnie z prawnie określonymi zasadami sprawności. Nie ma i nie może być oczywiście w tym względzie jednej, szablonowej reguły oceny działania organów, bowiem długość trwania procedur administracyjnych w zbyt dużym stopniu uzależniona jest od indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy, zachowania stron, jak i czynników niezależnych od organu. Niemniej jednak istnieje pewien wyjściowy wzorzec, pozwalający na ocenę przez sąd administracyjny, toku postępowania prowadzonego przez organ. Podstawowe znaczenie ma w tym względzie zakreślony przez ustawodawcę termin załatwienia danej sprawy, który z założenia ma umożliwiać wydanie rozstrzygnięcia w przewidzianym czasie. Zasadą przy tym jest, iż nie wlicza się do niego okresów przewidzianych np. dla dokonania określonych czynności procesowych, czy też okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji, termin na załatwienie sprawy przez organ jest "wydłużany" o wskazane okresy. Uwzględnienia wymaga także to, czy postępowanie administracyjne zostało zakończone, czy pomimo toczącej się sprawy sądowej, trwa dalej. Od tego zależy bowiem, czy sprawa badana będzie w zakresie bezczynności, czy przewlekłości postępowania. Podjęcie przez organ czynności procesowych (zwłaszcza wydanie aktu administracyjnego kończącego postępowanie) powodować może ustanie stanu bezczynności, co uzasadnia z kolei umorzenie postępowania sądowego. Taka aktywność organu nie stanowi jednak podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie przewlekłości prowadzenia sprawy przez tenże organ. Przewlekłość jest bowiem stanem, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na zachowanie organu podjęte niejako w następstwie wniesionej skargi i zakończenia postępowania administracyjnego. Duże znaczenie ma także postawa strony w całokształcie działań podejmowanych w sprawie. Mając te podstawowe warunki na uwadze zauważyć trzeba, iż istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na bezczynność/przewlekłość jest, oprócz zobowiązania organu do zakończenia postępowania administracyjnego, także ocena aktywności organu, która dotyczy całego szeregu elementów, składających się na "całość sprawy". Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem. Kontrolując działania organu w zakresie formułowanych zarzutów o dopuszczenie się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu sądy badają zatem, dlaczego postępowanie trwało dłużej niż jest to konieczne i prawem dopuszczone. Przy ocenie tego rodzaju stanu jedynie wyjątkowo uwzględnia się - na korzyść organu - leżące po jego stronie kwestie organizacyjne lub kadrowe. Ta wyjątkowość uwzględnienia wskazanych okoliczności musi się jawić jako oczywista, bowiem zapewnienie właściwego poziomu zorganizowania działań organu, jak również prawidłowe wyszkolenie kadry jest obowiązkiem piastuna organu i - co oczywiste - nie może rzutować na interes jednostki poddanej jego władztwu. Istotne znaczenie ma również charakter rozpatrywanej sprawy administracyjnej, w tym to, czy dotyczy ona nadania podmiotowi konkretnego uprawnienia, od którego zależy np. jego dalsze, zgodne z prawem funkcjonowanie. W sprawie administracyjnej jaka zawisła przed Prezesem UKE, chodzi o rozstrzygnięcie przez tenże organ, będący regulatorem rynku usług telekomunikacyjnych, konfliktu jaki powstał pomiędzy przedsiębiorcą telekomunikacyjnym a spółdzielnią na tle umożliwienia umiejscowienia w zasobach spółdzielni (blokach mieszkalnych) infrastruktury pozwalającej przedsiębiorcy na świadczenie usług telekomunikacyjnych mieszkańcom. Procedurę przed organem regulacyjnym poprzedzał wymagany prawem etap negocjacji (pomiędzy przedsiębiorcą a spółdzielnią), który okazał się jednak nieskuteczny. Uwzględniając powyżej wskazane ubieganie się przez przedsiębiorcę o umożliwienie mu dostępu do budynków już od momentu prowadzenia negocjacji ze spółdzielnią, a także fakt, iż procedura zapewnienia dostępu do budynków, ma zwiększać konkurencyjność na rynku usług telekomunikacyjnych, zadania stawiane przed organem regulacyjnym należy widzieć i oceniać w sposób szczególny, uwzględniający potrzebę profesjonalnego przygotowania i prowadzenia postępowania administracyjnego, rozstrzygającego spory pomiędzy stronami o przeciwstawnych interesach. W ocenie Sądu, w tego rodzaju sprawach należy mieć na uwadze także i to, że jakiekolwiek opóźnienia w ich załatwieniu mogą powodować, iż przedsiębiorca działający na rynku nie uzyskuje uprawnienia, gwarantującego mu świadczenie usług w sposób zgodny z prawem, a przez to może ponosić straty finansowe. Regulator jest więc zobowiązany sprawnie i zdecydowanie prowadzić postępowanie, tym bardziej, że dysponuje już na wstępie pewnym "wejściowym" materiałem dowodowym, jakim są załączane do wniosku strony dokumenty z etapu negocjacyjnego oraz stoi za nim możliwość stosowania przymusu państwowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż kwestia zmiany prawa w toku postępowania, choć niewątpliwie istotna bo powodująca potrzebę redefiniowania celów postępowania, dobranych środków dowodowych i ponownej oceny już przeprowadzonych działań, nie może - na tle niniejszej sprawy - uwalniać organu od obowiązku sprawnego i zdecydowanego działania, tym bardziej, że sama istota obowiązku regulowania stosunków pomiędzy spierającymi się stronami, nawet pomimo nowelizacji prawa w tym zakresie, nie uległa tak głębokiej przebudowie, aby można było ją zakwalifikować jako całkowicie odmienne określenie trybu działania organu jak i podmiotów działających na rynku usług telekomunikacyjnych. Z tego względu niewątpliwa konieczność ponownego, "dogłębnego zbadania" zebranego materiału dowodowego i wypracowania koncepcji załatwienia sprawy nie może uzasadniać długotrwałego, jak na przedmiot sprawy, odwlekania wydania końcowego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, iż nawet pomimo zmiany prawa, organ od kilku miesięcy (przed rzeczona zmianą) prowadził postępowanie i miał okazję dostatecznie się rozeznać w istocie rozstrzyganego sporu. Z tych też względów opóźnianie zakończenia sprawy, jawi się jako nieuzasadnione. Wrażenie to dodatkowo potęgowane jest poprzez niewystarczające informowanie strony przez organ - na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Warszawie - o powodach opóźnienia w wydaniu końcowego rozstrzygnięcia. Z tych względów wyrok Sądu pierwszej instancji stwierdzający stan przewlekłości postępowania organu, niemający jednakże charakteru kwalifikowanego a więc rażącego naruszenia prawa, jest orzeczeniem adekwatnym do zaistniałego uchybienia. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw do zakwestionowania wyroku WSA. XV. Pomimo wniosku Skarżącego zawartego w piśmie procesowym z dnia 5 października 2017 r., o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił to żądanie, bowiem jest ono spóźnione. Wniosek taki powinien przez stronę zostać sformułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego środka. W niniejszej sprawie takiej odpowiedzi nie wniesiono, brak jest więc podstaw do uwzględnienia wniosku strony. Z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (na skutek zrzeczenia się rozprawy) nie wystąpiły także koszty związane z osobistym stawiennictwem strony przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.