II GSK 1553/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 694/15 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. S. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 694/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania administracyjnego, decyzji ostatecznej w sprawie płatności bezpośrednich za 2012 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2012 r. P. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności na 2011 r. na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. przyznał stronie jednolitą płatność obszarową w wysokości 732,06 zł. Następnie w dniu [...] lutego 2015 r. organ wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., podnosząc, że w sprawie pojawiły się nowe dowody. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzono bowiem, że na wskazanej przez rolnika we wniosku działce ewidencyjnej nr [...] nie była prowadzona działalność rolnicza. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, działając m.in. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. oraz odmówił przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. W uzasadnieniu organ stwierdził, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 1,00 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej na miejscu wynosiła zaś 0,74 ha. Na podstawie raportu z przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy kontroli na miejscu stwierdzono bowiem brak prowadzenia działalności rolniczej na działce rolnej A o pow. 0,26 ha nr ewidencyjny [...]. Organ uznał, że działka rolna nie była przedmiotem użytkowania rolniczego na przełomie kilku lat. W związku z powyższym należało wznowić postępowanie dla spraw z lat poprzednich (2011, 2012). W konsekwencji, na podstawie zgromadzonych dowodów, w tym raportu z kontroli na miejscu z adnotacją – nieużytek, samosiewy sosny oraz dokumentacją fotograficzną, wykluczono z płatności powierzchnię 0,26 ha na działce rolnej A. W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. podniósł, że w latach 2011 i 2012 pastwisko na spornej działce było wykaszane i wypasano na nim zwierzęta. Jedynie na małej części pastwiska znajdowało się kilka sosenek, pomiędzy którymi pastwisko było jednak również wykaszane. Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że z ustaleń inspektorów terenowych wynika, iż działka rolna nie była przedmiotem użytkowania rolniczego na przełomie kilku ostatnich lat. Jest ona bowiem porośnięta kilkuletnimi siewkami drzew, pokryta roślinnością typowo leśną tzn. drzewami iglastymi, krzewami oraz runem leśnym. Okoliczność tę potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna. Wbrew twierdzeniom strony zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej nie miało miejsca jedynie w roku 2013. Organ zauważył, że w świetle przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, to strona zobowiązana jest dostarczyć organowi dowody na poparcie okoliczności, z których wywodzi skutek prawny w postaci uprawnienia do płatności. Tymczasem strona nie przedstawiła dowodów mogących stanowić podstawę do wzruszenia wyników przeprowadzonej kontroli. P. S. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi błędne wnioskowanie na podstawie kontroli terenowej z 2013 r. jakoby działka we wcześniejszych latach nie była użytkowana rolniczo, podczas gdy służyła ona w całości jako pastwisko dla krów, a znajdujące się na skraju działki nieliczne i rzadkie drzewka nie kolidowały w ogóle z takim wykorzystaniem działki. Działka w całości była koszona i nie było na niej wówczas żadnego runa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że organy naruszyły art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji) w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja nie zawierają bowiem stosownej argumentacji dotyczącej zaistnienia w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania. Organy nie wyjaśniły w przekonujący sposób, czy organ w dniu wydania decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności bezpośrednich rzeczywiście nie posiadał wiedzy o tym, że działka rolna A, położona na terenie działki ewidencyjnej [...], nie była użytkowana rolniczo. Organ ten z pewnością dysponował przecież wówczas ortofotomapami, czy też innymi narzędziami mogącymi wykryć nieprawidłowości. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wniosek o płatność na 2012 r. wraz z załącznikami graficznymi, których organ w ogóle nie przeanalizował. Dlatego w ocenie Sądu I instancji, organ nie wykazał, że istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniały w dniu wydania decyzji i były mu nieznane. Sąd I instancji nie zgodził się z organem, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, a więc że to strona zobowiązana jest dostarczyć organowi dowody na poparcie okoliczności, z których wywodzi skutek prawny w postaci uprawnienia do płatności. Przepis ten znajduje bowiem jedynie zastosowanie w postępowaniu zwykłym o przyznanie płatności bezpośrednich, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. Tak więc, w niniejszej sprawie, to na organie przede wszystkim spoczywa obowiązek wykazania, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 694/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez uznanie, że organy naruszyły w toczącym się postępowaniu zasadę przekonywania poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania i brak w sposób przekonujący uzasadnienia swoich rozstrzygnięć, podczas gdy decyzja organu II instancji w sposób przekonujący wskazywała przesłankę wznowienia postępowania, jak i rozstrzygnięcie organu w sposób jednoznaczny wskazywało, że w sprawie pojawiły się nowe okoliczności wynikające z raportu z kontroli na miejscu, które nie były znane organowi wcześniej, a które wpływały na treść rozstrzygnięcia, tym samym brak było podstaw do jej uchylania z tego tytułu, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że organy naruszyły w toczącym się postępowaniu obowiązek należytego uzasadnienia decyzji poprzez brak wskazania w sposób przekonujący przesłanki do wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy decyzja organu II instancji w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. wskazywała, że przyczyną wznowienia była kontrola na miejscu i istotne okoliczności faktyczne z niej wypływające nie znane organowi w momencie wydania decyzji a istniejące w momencie wydania decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organy naruszyły w toczącym się postępowaniu obowiązek należytego uzasadnienia decyzji poprzez brak wskazania w sposób przekonujący, że w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji, a tym samym organy niezasadnie zastosowały art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy decyzja organu II instancji w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. wskazywała na istnienie podstaw do uchylenia decyzji, jakim były nowe okoliczności wypływające z raportu z kontroli na miejscu, nieznane organowi w momencie wydawania decyzji, a mające wpływ na treść wydanej decyzji, a tym samym zasadne było uchylenie decyzji ostatecznej przy zastosowaniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że nie naruszył zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a., wyjaśniając, iż podstawą i przesłanką do wznowienia postępowania była przeprowadzona kontrola w 2013 r., która wskazywała, że na działce nie była prowadzona działalność rolnicza na przestrzeni ostatnich kilku lat, o czy świadczyły kilkuletnie samosiejki drzew czy też pokrycie działki runem leśnym, co zostało udokumentowane materiałem fotograficznym. Organ zauważył, że kontrole na miejscu z racji ogromnej ilości składanych wniosków są wykonywane tylko u kilku procent wnioskodawców w danym roku. Natomiast gdy są przeprowadzane u danego wnioskodawcy, badany jest nie tylko stan faktyczny, co do roku w którym złożono wniosek, ale również w uzasadnionych przypadkach pod kątem, czy w ostatnich latach była prowadzona działalność rolnicza, o ile stan upraw rolnych (zaniedbania) wskazuje na powyższe. Natomiast ortofotomapy i załączniki graficzne to przetworzone zdjęcia lotnicze, które ze względu na sposób i odległość ich wykonania nie mogą zawierać takich szczegółów, jakie stwierdziła w powyższej sprawie kontrola na miejscu tj. kilkuletnich samosiewek czy tego, że działki są pokryte runem leśnym. Różnice w ocenie ortofotomapy i wyników kontroli na miejscu wynikają z większej dokładności co do ustaleń stanu faktycznego, jakie posiada kontrola na miejscu, co samo w sobie jest twierdzeniem bezspornym, gdyż ustalenia z kontroli na miejscu oparte są na oględzinach bezpośrednich i bardzo dokładnych działki rolnej. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna została uwzględniona. W zaskarżonym wyroku uwzględniającym skargę Sąd I instancji zarzucił organom naruszenie art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji) w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przez niedostateczne wykazanie i uzasadnienie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, którą organy przyjęły za podstawę wydania decyzji w tej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, nie zawierają stosownej argumentacji dotyczącej zaistnienia w sprawie przesłanki do wznowienia, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organy dysponowały ortofotomapami i innymi narzędziami pozwalającymi wykryć nieprawidłowości na etapie podejmowania decyzji o przyznaniu płatności. Dlatego konieczne jest przekonywające wykazanie, że w tym czasie nie posiadały wiedzy o tym, że działka rolna A, położona na terenie działki ewidencyjnej [...], nie była użytkowana rolniczo. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Należy podkreślić, że organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] listopada 2012 r. o przyznaniu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, na podstawie ustaleń poczynionych w toku kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniach [...] października 2013 r. (raport z kontroli nr [...], fakt przeprowadzenia tej kontroli nie jest kwestionowany). Z raportu pokontrolnego wynikało, że sporna działka o pow. 0,26 ha nie była użytkowana rolniczo od kilku lat. Sąd I instancji nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił, że organ podjął w 2012 r. decyzję o przyznaniu płatności, wiedząc już wówczas, że ta działka nie jest użytkowana rolniczo. Uznał jedynie, że tę kwestię dotyczącą niewiedzy organ niedostatecznie wyjaśnił. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten stan faktyczny ustalony w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2013 r. kwalifikuje się jako ujawnione nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności. W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istotny jest obiektywny fakt nieznajomości, niewiedzy organu co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, nie zaś przyczyny tej niewiedzy (dające się np. przypisać organowi albo stronie). Nie ma zatem znaczenia to, że organ, podejmując decyzję o przyznaniu płatności, w ogóle dysponował możliwościami dowodowymi, pozwalającymi zweryfikować powierzchnię działek podaną we wniosku o dofinansowanie. Nawet więc ewentualne błędy w postępowaniu dowodowym w sprawie o przyznanie płatności nie mogą pozbawiać organu możliwości wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczności faktyczne nieznane mu w dniu wydania decyzji, które sam ujawnił po wydaniu tej decyzji. Należy podkreślić, że uchylona w trybie wznowienia decyzja o przyznaniu płatności została podjęta w oparciu o dane pochodzące z systemu informacji geograficznej, w tym również z uwzględnieniem ortofotomapy. Organ zasadnie zauważył w skardze kasacyjnej, że ortofotomapa nie jest dostatecznym źródłem szczegółowych informacji dotyczących rzeczywistego stanu zagospodarowania działek zgłaszanych do płatności. Można dodać, że także z tych powodów stosuje się kontrole na miejscu. Z założenia mają one charakter działań sporadycznych, wyrywkowych i co do zasady służą kontroli następczej, nie zaś ustaleniu stanu faktycznego przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności. Raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej w październiku 2013 r. ma moc prawną dokumentu urzędowego, a jego treść i załączone fotografie, dostatecznie potwierdzają przyjęte przez organ ustalenia co do tego, że sporna działka od kilku lat nie była użytkowana rolniczo. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i dlatego działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Orzekając o zwrocie kosztów postępowania w kwocie 340 zł, na które składa się wpis od skargi kasacyjnej 100 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie miarkowanej (240 zł), Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił fakt, że zarówno w tej sprawie, jak i w pozostałych sprawach skarżącego rozpoznanych w dniu 20 lutego 2018 r., skargi kasacyjne organu opierały się na tożsamej argumentacji prawnej, co w sposób oczywisty wpłynęło na ocenę nakładu pracy pełnomocnika organu.