I OSK 2911/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1131/17 w sprawie ze skargi T.J. na decyzję Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1131/17, po rozpoznaniu skargi T.J. uchylił decyzję Prezesa Zarządu [...] Sp. z o. o. w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu spółki [...] Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zarząd [...] Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. - dalej jako u.d.i.p.), odmówił T.J. udostępnienia przetworzonej informacji publicznej w postaci indywidualnych list płac od 2013 r. do 2017 r. oraz kart ewidencji czasu pracy. Decyzja powyższa wydana została w odpowiedzi na wniosek skierowany do Spółki w trybie ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2016r. poz. 1510). Podmiot zobowiązany stwierdził, że karty ewidencyjne czasu pracy oraz indywidualne listy płac stanowią informacje naruszające prywatność osób fizycznych i podlegają ograniczeniu wynikającemu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2016/05, w którym wskazano relacje między ustawą o ochronie danych osobowych, a ustawą o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził, że ustawa o ochronie danych osobowych, w sytuacji gdy w treści informacji publicznej są zawarte dane osobowe, jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w art. 1 u.d.i.p. sformułowanie: "nie naruszają" należy tak rozumieć, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą naruszać i winny uwzględniać ograniczenia przetwarzania danych wynikające z lex specialis - ustawy o ochronie danych osobowych. Wobec powyższego, to normy wynikające z ustawy o danych osobowych mają pierwszeństwo, w związku z czym, obowiązek udostępnienia informacji o charakterze naruszającym dobra osobiste nie może być egzekwowany. Ponadto podniesiono, że spółka [...] "nie podlega pod katalog podmiotów wskazanych w art. 19 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora". Wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw złożył T.J. Zarząd [...] Sp. z o.o., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "informacja przetworzona" zauważono, że kwestia informacji publicznej przetworzonej nie była podnoszona przez organ wydający decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wyjaśniono, że w świetle art. 19 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, posłowi przysługuje uprawnienie, jeżeli nie narusza dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Zauważono przy tym, że [...] Sp. z o.o. jest spółką prawa handlowego z udziałem jednostki samorządu terytorialnego. Nadto wskazano, że mimo wskazanego w art. 6 u.d.i.p. przedmiotu informacji publicznej, podlega ona ograniczeniom, o których mowa art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Odnosząc ustalony stan faktyczny do zacytowanego przepisu ustawy wskazano, że żądanie ujawnienia indywidualnej listy płac oraz ewidencji czasu pracy narusza dobra osobiste, tj. prywatność pracowników spółki [...]. Indywidualna lista płac za lata 2013 do 2017 oraz karty ewidencji czasu pracy obejmują dane osobowe pracowników spółki [...], które podlegają regulacji ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r.,poz. 922, zwanej dalej u.o.d.o.). Zgodnie z utrwalonym poglądami doktryny ustawa o ochronie danych osobowych w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli zatem informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 zdanie drugie komentowanej ustawy, nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca ich udostępnienie, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Pierwszeństwo ochrony mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T.J. zaskarżył w całości decyzję z dnia [...] października 2017 r. i wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że "żądanie ujawnienia indywidualnej listy płac oraz ewidencji czasu pracy narusza dobra osobiste, tj. prywatność pracowników spółki", podczas gdy w rzeczywistości udostępnienie żądanych informacji nie może naruszać prywatności konkretnej jednostki; - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, pomimo braku zaistnienia ku temu prawnych przesłanek, a w szczególności w sytuacji, w której istnieje utrwalona linia orzecznicza, zgodnie z którą informacje na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania - w tym umowy cywilnoprawne i umowy o pracę zawierane przez podmioty publiczne - winny zostać udostępnione w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej; - art. 5 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez ograniczenie stronie dostępu do informacji publicznej, w sytuacji w której brak jest przesłanek przemawiających za odmową udzielenia żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę Zarząd [...] sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że ograniczenie informacji publicznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Zauważono, że Prezes Zarządu Spółki i jedna z pracownic, będąca radną miejską, składają coroczne oświadczenia majątkowe dostępne w BIP, a zatem wniosek skarżącego w stosunku do tych dwóch osób podlega wyłączeniu na zasadzie art. 10 u.d.i.p. Spółka zatrudnia 14 osób, a każda z nich zajmuje jedno, konkretne stanowisko. Ujawnienie danego wynagrodzenia odnosiłoby się do konkretnej osoby. Udostępnienie indywidualnej listy płac stanowiłoby ujawnienie danych osobowych, potrąceń publicznych, zaliczek na podatek, a także potrąceń komorniczych. Ewidencja czasu pracy zawiera także dane prywatne, takie jak informacje o dniach wolnych, urlopach czy pobytach w szpitalu. Podkreślono, że dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniom, które spółka wykazywała w wydanych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, powołując się na treść w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako P.p.s.a.) uznał, że skarga zasługuje (ona) na uwzględnienie z przyczyn zauważonych ex officio. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że kontrolowane decyzje wydane zostały na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wyłącznie na przepisy tej ustawy powoływano się w podstawie prawnej wydanych rozstrzygnięć. Tymczasem postępowanie poprzedzające ich wydanie zainicjowane zostało wnioskiem o "udostępnienie dokumentów" w trybie art. 19 i art. 20 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Zgodnie z art. 19 ww. ustawy, w wykonywaniu mandatu poseł lub senator ma prawo, jeżeli nie narusza dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. W pierwszej z wydanych decyzji adresat wniosku uznał, że nie jest podmiotem objętym hipotezą art. 19 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Wydał natomiast decyzję odmowną z powołaniem się na przepis art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 4 oraz 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W motywach decyzji brak jest jednak jakichkolwiek wyjaśnień, z jakich przyczyn uznano za słuszne rozpatrywanie sprawy na gruncie przepisów u.d.i.p. w przypadku, gdy wniosek złożony został na podstawie całkowicie odrębnego aktu, z powołaniem na szczególne uprawnienia przysługujące wyłącznie ściśle wyodrębnionym podmiotom. Brak jest także jakichkolwiek wyjaśnień co do tego, dlaczego spółka prawa handlowego, w której całość kapitału stanowi mienie gminne, nie jest podmiotem obowiązanym do respektowania uprawnień posła do pozyskiwania w interesie publicznym informacji, które mogą zostać wykorzystane w celu usprawnienia funkcjonowania struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, czy usprawnienia wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Natomiast po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Spółka [...] odmówiła udostępnienia wnioskowanych dokumentów, tym razem z powołaniem na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wprawdzie w treści uzasadnienia decyzji zacytowano brzmienie art. 19 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora ale ograniczono się jedynie do wskazania, że ujawnienie indywidualnej listy płac oraz ewidencji czasu pracy narusza dobra osobiste pracowników spółki. Dopiero zaś w odpowiedzi na skargę podjęta została próba częściowego wyjaśnienia sytuacji poszczególnych pracowników spółki i zajmowanych przez nich stanowisk. Sąd podkreślił, że odpowiedź na skargę nie jest pismem procesowym, które może uzupełniać lub zmieniać skarżony akt. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonych decyzji, w pierwszej kolejności Sąd I instancji zauważył, że "przedsiębiorstwo samorządowe", wymienione w katalogu podmiotów zobowiązanych, umieszczonym w art. 19 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, nie zostało zdefiniowane na użytek tej ustawy. W takim wypadku, (zdaniem Sądu,) należy posłużyć się definicją legalną pochodzącą z innego systemu prawa. Termin "przedsiębiorstwo" w języku prawnym, to zorganizowany zespół składników materialnych i niematerialnych używanych do prowadzenia działalności gospodarczej. Taka definicja przedsiębiorstwa zamieszczona jest w art. 55 (1) Kodeksu cywilnego i oznacza bez wątpienia spółkę prawa handlowego, w której 100% udziałów należy do gminy, tak jak w przypadku [...] Spółka z o.o. Po wtóre, bezsporny stan faktyczny przedstawiony przez strony nie budzi wątpliwości co do tego, że występującym o udostępnienie określonych dokumentów był poseł na Sejm RP, korzystający z uprawnień przyznanych mu mocą art. 19 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (...). Wnioskodawca nie powoływał się w swoim wniosku na uprawnienia "każdego", o jakich mowa w art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w stosunku do którego zachodzi możliwość odmowy udzielenia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dopuszczalne jest wyłącznie w celu załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wydanie z urzędu decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej nie znajduje żadnych podstaw prawnych. Tymczasem w aktach kontrolowanej sprawy wniosku o udzielenie informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p. nie złożono. Z kolei powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na brak spełnienia się wymienionej w art. 23 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o. przesłanki legalizującej udostępnienie wnioskowanych dokumentów nie znajduje również uzasadnienia w kontrolowanej sprawie, gdyż przepis ten dotyczy podmiotów wymienionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca, wobec treści złożonego wniosku do podmiotów tych nie należy. Analiza treści art. 19 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora prowadzi do wniosku, że jest to regulacja całkowicie odrębna od regulacji uprawniających do uzyskania informacji publicznej, jako realizacji prawa gwarantowanego na poziomie Konstytucji RP obywatelom. W treści art. 19 powołanej ustawy wskazuje się w sposób nie budzący wątpliwości, uprawnione podmioty, a także przepisy innych aktów, jakie mogą mieć zastosowanie w przypadku korzystania z prawa przypisanego mandatowi poselskiemu lub senatorskiemu. Przepisy o ochronie informacji niejawnych określają zasady i tryb udostępniania informacji niejawnych (ust. 2). Natomiast w przypadku uzyskiwania przez posła lub senatora innego rodzaju informacji, znajdują zastosowanie przepisy o tajemnicy prawnie chronionej (ust.1). W przepisie art.19 powoływanej ustawy brak jest jakiegokolwiek odwołania do zasad uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie wskazuje się tam nadto na jakiekolwiek sytuacje, w których dopuszczalne było wydawanie decyzji – np. w sprawie odmowy udzielenia informacji posłowi lub senatorowi z powołaniem się czy to na którąkolwiek z tajemnic ustawowych czy na ochronę prywatności. Z chwilą wystąpienia podmiotu wymienionego w przywoływanym art. 19 o umożliwienie dostępu do materiałów, pomieszczeń czy informacji nie zawiązuje się sprawa administracyjna wymagająca jej zakończenia w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, wystąpienie takie przybiera postać wniosku, o którym mowa w art. 241 K.p.a. Jego niezałatwienie otwiera posłowi drogę do uruchomienia postępowania skargowego w trybie uregulowanym w art. 237 § 2. K.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2018 r. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że pod pojęciem "przedsiębiorstwo samorządowe" należy uznać spółkę komunalną pomimo, iż gminy nie posiadają kompetencji do powoływania "przedsiębiorstw samorządowych", b) art. 55 (1) Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przedsiębiorstwo w rozumieniu Kodeksu cywilnego może być podmiotem, do którego kierowane są wnioski pomimo, iż redakcja tego przepisu ujmuje pojęcie przedsiębiorstwa w ujęciu przedmiotowym, a tym samym stanowi jedynie zespół składników materialnych i niematerialnych niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej, c) art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie pomimo, iż organ na etapie badania wniosku złożonego przez wnioskodawcę dokonał oceny przedmiotowego wniosku i uznał, że spełnia on kryterium z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstawy, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Na wstępie należy podkreślić, że podstawą prawną zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach był art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wedle którego przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd I instancji w oparciu o stan faktyczny, którego nie podważa skarżący kasacyjnie, uznał, że w sprawie nie miały zastosowanie przepisy u.d.i.p., lecz jak wynika wprost z wniosku T.J. o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Zarządu [...] Sp. z o.o. potwierdzonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że podstawą działania wnioskodawcy jest art. 19 i 20 ustawy z dnia 9 maja 1996 r.) o wykonywaniu mandatu posła i senatora, a sam wnioskodawca podkreślał, że działa jako poseł sejmu VIII Kadencji. Sąd I instancji słusznie zauważył, że w tej sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości podstawa prawna działania wnioskodawcy, to zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy wyłączyć stosowanie przepisów o dostępie do informacji publicznej, ponieważ ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora zawiera inne zasady i tryb udostępniania informacji na wniosek parlamentarzysty. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 ww. ustawy parlamentarzysta posiada uprawnienie nie tylko do otrzymania informacji, ale i lustracji pomieszczeń podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji posłom i senatorom, nadto posiada szersze uprawnienia w zakresie dostępu do informacji niż określa to u.d.i.p., ponieważ ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora nadaje mu uprawnienie do otrzymania informacji niejawnych objętych klauzulami "poufne" oraz "zastrzeżone" (por. B. Budka, "Tajemnica poselska i senatorska", Monitor Prawniczy nr 5/2015, s. 276), którego nie posiada osoba powołująca się na uprawnienie wynikające z u.d.i.p. Nadto ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora statuuje w art. 20 odmienny tryb udostępniania informacji parlamentarzystom (por. J. Róg, "Dostęp posłów i senatorów do informacji o spółce z udziałem Skarbu Państwa", PPH, Nr 5/2014, tekst za LEX). Dlatego jako całkowicie bezzasadny należy uznać trzeci zarzut skargi kasacyjnej, wedle którego organ prawidłowo uznał, że ma do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Tak więc wobec tego, że T.J. żądając informacji od skarżącego kasacyjnie działał na podstawie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora jako poseł na Sejm RP - wydane na podstawie u.d.i.p. przez Prezesa Zarządu [...] Sp. z o. o. w [...] decyzje były nieprawidłowe i dlatego zostały przez WSA w Gliwicach uchylone. Natomiast wbrew zarzutom skargi Sąd I instancji nie wypowiadał się definitywnie co do kwestii zastosowania przepisów ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora w rozpoznawanej sprawie, ponieważ postępowanie w sprawie wniosku posła lub senatora w tego rodzaju sprawach nie posiada charakteru sprawy administracyjnej i nie podlega kontroli sądowej. W tym zakresie wobec podmiotu, który nie odpowiada na wniosek o udostępnienie informacji na podstawie 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora mogą mieć zastosowanie jedynie zasady odpowiedzialności politycznej, służbowej lub dyscyplinarnej. Stąd zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wykładni przez WSA w Gliwicach art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora w zw. z art. 55 (1) Kodeksu cywilnego jako nieodnoszące się w istocie do sprawy należy uznać za nieuzasadnione. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.