I OSK 726/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1018/15 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. I OSK 726/16 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1018/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. W dniu [...] r. Z. M. (emerytowany policjant) wystąpił z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji w M. o przyznanie pomocy finansowej w związku z uzyskaniem domu jednorodzinnego położonego w miejscowości N. przy ul. B. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w M. odmówił przyznania powyższego świadczenia z uwagi na to, że sprawa była już rozpatrzona inną decyzją. Od powyższej decyzji Z. M. wniósł odwołanie podnosząc, że w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanej pomocy mieszkaniowej, zaś decyzję wydano z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz § 3 rozporządzenia MSWiA w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 i 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., zwanej dalej "ustawą") w związku z § 1 i § 9 rozporządzeniem MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 864, zwane dalej "rozporządzeniem"), art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin (Dz. Z 2013 r., poz. 667), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z zebranych dokumentów wynika, że decyzją z dnia [...]r. Komendant Wojewódzki Policji w G. przydzielił zainteresowanemu lokal mieszkalny położony w N. nr [...] o powierzchni mieszkalnej 36,41m², usytuowany w obiekcie pozostającym w zarządzie jednostki organizacyjnej Policji. Decyzją z dnia [...]r. Starosta M. i wygasił trwały zarząd przysługujący Komendzie Wojewódzkiej Policji w S. nieruchomości przy ul. B. [...] w N. Na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego [...]r., małżonkowie E. i Z. M. nabyli na własność całą ww. nieruchomość. W dniu [...]r. zainteresowany będąc policjantem w służbie złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z wykupem tej nieruchomości. Na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...]r. Komendant Powiatowy Policji w M. odmówił przyznania zainteresowanemu pomocy finansowej na cel wskazany we wniosku. Strona nie skorzystała ze środków zaskarżenia. Ponowny wniosek w tej samej sprawie Z. M. złożył w dniu [...] r., zaś organ I instancji decyzją z dnia [...]r. odmówił przyznania pomocy finansowej. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle przepisów prawa uprawnienie do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego powstaje wówczas, gdy policjantowi (emerytowi) nie przydzielono lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że Z. M. otrzymał lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale z zasobów Policji, a następnie na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego dokonał jego wykupu od Skarbu Państwa. Organ wyjaśnił, że złożony przez Z. M. wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej w roku [...] na wykupienie ww. lokalu został rozpatrzony przez Komendanta Powiatowego Policji w M. odmownie. Wydana decyzja stała się ostateczna. Wobec tego, brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy ponownie i wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, albowiem sprawa była rozstrzygnięta inną decyzją. Z tych też względów wszczęte postępowanie w tej sprawie uznać należało za bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem. Stosownie bowiem do art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Z. M. kwestionując powyższą decyzję w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wskazanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dojście do przekonania, że istnieją przesłanki do umorzenia postępowania. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 ustawy w zw. z art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz przepisów § 3 rozporządzenia, polegające na błędnej interpretacji wskazanych przepisów i w konsekwencji uznanie, że stronie nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do jej istoty. W ocenie Sądu, trafnie przyjął organ odwoławczy, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej w związku z uzyskaniem domu położonego w miejscowości N. przy ul. B. nr [...], wszczął postępowanie w tej samej sprawie, która została zakończona decyzją ostateczną z dnia [...]r. Niewątpliwie pomiędzy tymi sprawami zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Tożsamy jest również, na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji, stan faktyczny jak i prawny obowiązujący w datach rozpatrzenia obu analizowanych spraw. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że w świetle przepisów prawa, policjantowi (emerytowi), któremu przydzielono lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego nie przysługuje (art. 94 ust. 1 ustawy). W sprawie bezsporne jest, że skarżący otrzymał lokal mieszkalny w miejscowości N. przy ul. B. nr [...] na podstawie decyzji o przydziale, a ta okoliczność stanowiła podstawę faktyczną rozstrzygnięcia z dnia [...]r., mocą którego odmówiono skarżącemu pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego. Od tego rozstrzygnięcia skarżący nie wniósł odwołania. W tej sytuacji wydanie nowej merytorycznej decyzji na kolejny wniosek strony w tej samej sprawie jest niedopuszczalne z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, albowiem taka decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia z dnia [...]r. otworzyłaby możliwość ponownego rozpoznania kwestii prawa do pomocy finansowej. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Z. M.. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W zakresie przepisów postępowania wskazano na naruszenie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez sąd, iż organ rozstrzygając sprawę dokonał całościowej analizy sprawy, zbadał wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyciągnął z niego właściwe wnioski o istnieniu podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy organ nie wziął pod uwagę tego, co stanowiło podstawą faktyczną i prawną odmowy przyznania świadczenia w decyzji organu I instancji z [...] r., jakie skutki w sferze prawnej i faktycznej wywarło wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomości, którą zajmował skarżący, a także to że skarżący utracił status policjanta i wobec tego, stosuje się do niego inne przepisy prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez sąd, iż organ rozstrzygając sprawę, prawidłowo wyciągnął wnioski o istnieniu podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną w 2004 r., podczas gdy sprawa rozstrzygnięta decyzją Komendanta Powiatowego Policji w M. z [...].r. nie jest tożsama ze sprawą wszczętą na wniosek skarżącego z dnia [...].r., dotyczy innego stanu faktycznego i inne są podstawy prawne jej rozstrzygnięcia. W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy i w zw. z art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy ww. przepisy powinny znaleźć zastosowanie w stosunku do skarżącego, który jest emerytem policyjnym, zaś świadczenia mieszkaniowe przysługują mu na takich zasadach jak przysługują funkcjonariuszom w czynnej służbie w Policji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylnie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędne jest twierdzenie zarówno organów Policji, jak i WSA w Szczecinie, iż fakt przydziału skarżącemu kwatery służbowej, przesądzał o braku podstaw do udzielenia mu pomocy finansowej, zaś ta właśnie okoliczność legła u podstaw wydania skarżącemu, w [...] r., decyzji odmownej, w uzasadnieniu której organ wprost formułuję tezę, że z uwagi na fakt przydziału funkcjonariuszowi lokalu, uprawnienie do pomocy finansowej mu nie przysługuje. Tym samym, podstawą faktyczną i prawną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w postaci pomocy finansowej za zakup domu była właśnie okoliczność przydziału kwatery służbowej. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż w opinii prawnej z dnia [...]r. zaprezentowane zostało stanowisko, zgodnie z którym pomoc finansowa na zakup lokalu skarżącemu przysługuje, przy czym opiniujący zauważa również fakt, iż wcześniej skarżący otrzymał przydział lokalu. Wskazane okoliczności, zarówno organy Policji, jak i WSA w Szczecinie pominęły w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, przyjmując jedynie istnienie tożsamości podmiotowej i przedmiotowej decyzji z [...] i [...] r., oraz tożsamość stanu faktycznego i prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w myśl art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że przesłanki udzielenia pomocy finansowej emerytowi policyjnemu są takie same jak funkcjonariuszowi w służbie czynnej. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość nie jest uprawnieniem, które przysługuje każdemu policjantowi tylko z tego tytułu, że jest funkcjonariuszem. Z przepisu art. 94 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że pomoc finansowa przysługuje tylko wówczas, jeżeli policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Nie chodzi tutaj jednak o wszystkie sytuacje kiedy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, lecz tylko o takie sytuacje kiedy policjant, mimo spełniania przesłanek do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, takiego lokalu nie otrzymał. Z kolei według art. 95 ust. 1 pkt 1 lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy okoliczność, że skarżący jako czynny funkcjonariusz Policji otrzymał w drodze decyzji administracyjnej przydział lokalu mieszkalnego będącego wówczas w dyspozycji Policji jest niewątpliwa. Niewątpliwie też właściwa jednostka organizacyjna Policji utraciła prawo trwałego zarządu do nieruchomości, należącej obecnie do Gminy. Nie jest kwestionowana także okoliczność, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja Komendanta Powiatowego w M. z dnia [...]r. orzekająca o odmowie przyznania pomocy finansowej Skarżącemu na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Kluczowym zagadnieniem w sprawie była zatem ocena dopuszczalności ponownego orzekania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym powołanej decyzji z [...] r. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania winno nastąpić także, jeżeli sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inna decyzją ostateczną. Należy bowiem zauważyć, że w sytuacji, gdy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie i dotyczy ona tego samego przedmiotu - tej samej treści żądania strony oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy musi być brany pod uwagę stan faktyczny sprawy w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Nie wydaje się bowiem możliwe, że stan faktyczny będzie trwał długi czas niejako zamrożony we wszystkich jego elementach i szczegółach. Elementy prawnie obojętne, nie wpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. wydanie, wydawnictwo C.H.Beck, s. 740). Niewątpliwie postępowania prowadzone z wniosku skarżącego charakteryzuje tożsamość podmiotowa, ponieważ w obu postępowaniach występują te same strony oraz tożsamość przedmiotowa w zakresie treści żądania strony, skoro w obu postępowaniach wnioskodawca żądał przyznania pomocy finansowej na nabycie tego samego lokalu mieszkalnego. Zatem w sprawie występuje tożsamość stanu faktycznego w zakresie faktów prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem chodzi o przyznanie pomocy finansowej w związku z uzyskaniem domu jednorodzinnego położonego w miejscowości N., ul B. nr [...]. Dopóty dopóki w obrocie prawnym jest decyzja z dnia [...]r., to nie ma podstaw do wydania kolejnego rozstrzygnięcia co do meritum w sprawie. Tym samym wobec braku podstaw do rozstrzygania co do istoty w niniejszej sprawie, stanowisko Sądu I instancji wyrażone na stronie piątej uzasadnienia wyroku, że w świetle przepisów prawa, policjantowi (emerytowi), któremu przydzielono lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, nie przysługuje (art. 94 ust. 1 ustawy) należy uznać za stanowisko wyrażone in abstracto, a nie w odniesieniu do sytuacji skarżącego kasacyjnie. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.