I OSK 2479/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1648/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1648/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (dalej jako skarżąca) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej - spadkobierczyni byłego właściciela nieruchomości [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] - [...] z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. jako "Nieruchomość nr [...] ". W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W związku z tym, decyzją z dnia [...] listopada 1973 r. Prezydium Rady Narodowej w m. [...] ustaliło odszkodowanie za zabudowania i rośliny znajdujące się na gruncie. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 1974 r. Naczelnik Dzielnicy [...] - [...], na podstawie art. 7, art. 8, art. 12, art. 14, art. 53 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64, ze zm.) orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 31.840 zł., które to odszkodowanie zostało wypłacone w dniu 25 października 1974 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.). Organ powołał art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i zaaprobował stanowisko organu I instancji, że spełnione zostały przesłanki przewidziane w powołanym przepisie. Rozpatrując kwestię możliwości przeznaczenia działki pod budowę domu jednorodzinnego organ podkreślił, że skoro przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odwołują się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu, to przeznaczenie działki pod budowę domu jednorodzinnego należy odnieść do wzorca planistycznego wynikającego z planów zabudowy obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu. W tym kontekście wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta została Ogólnym Planem Zabudowania m. [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 31 sierpnia 1931 r. Zgodnie z wykonaną na potrzeby postępowania opinią geodezyjną uprawnionego geodety z dnia 13 lipca 2017 r. w powołanym planie nieruchomość oznaczona jako hip. nr 10481 była położona na terenie zabudowy luźnej lub grupowej, dwukondygnacyjnej, 30% zabudowy, a zatem działka ta mogła być przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego. Odnosząc się natomiast do drugiej z przesłanek niezbędnych dla przyznania odszkodowania zawartej w powołanej ustawie organ wyjaśnił, że w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości znajduje się protokół przekazania przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] budynków i nieruchomości przy ul. [...] i [...] na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej w [...] w dniu [...] maja 1979 r. Tym samym, w ocenie organu, skoro nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] przewidziana była pod niskie budownictwo, a więc cel, który dopuszczał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jej dotychczasowy właściciel został faktycznie pozbawiony użytkowania przedmiotowego gruntu po dniu 5 kwietnia 1958 r., to zostały spełnione przesłanki z art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości konieczne do przyznania odszkodowania. Ponadto organ wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona przez organ odszkodowawczy na podstawie elaboratu biegłego Prezydium Rady Narodowej m. [...] inż. [...] z dnia 20 maja 1974 r., sporządzonego zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, przy czym szczegółowo odniósł się do dokonanych w tym przedmiocie ustaleń. Zwrócił także uwagę, że organ odszkodowawczy zasadnie przyjął za biegłym wysokość odszkodowania, które uznać należało za prawidłowo wyliczone. W ocenie organu w sprawie udowodniono, że dotychczasowy właściciel został pozbawiony możliwości faktycznego władania przedmiotową działką przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego, położoną przy ul. [...] w [...], po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ odwoławczy nie stwierdził przy tym, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] - [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc z takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie stwierdził także, że decyzja naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Rozpoznając wniesioną przez skarżącą skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] - [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał na treść art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i stwierdził, że organy nadzoru przyjęły prawidłowe rozumienie pojęcia "domu jednorodzinnego". Był to budynek zaspakajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny bez ograniczeń powierzchni lub ilości pomieszczeń. Przyznał także słuszność twierdzeniom, że skoro przepisy powołanej ustawy odwołują się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu, to przeznaczenie działki pod budowę domu jednorodzinnego należy odnieść do wzorca planistycznego wynikającego z planów zabudowy obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, co organ uczynił. Ponadto, w ocenie Sądu, spełniona została także kolejna przesłanka przyznania odszkodowania, tj. były właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jak wynika z akt sprawy utrata władania nastąpiła wskutek przekazania przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] nieruchomości przy ul. [...] i [...] na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej w [...], co nastąpiło w dniu 8 maja 1979 r. Z protokołu tego wynika, że mieszkańcy zostaną wykwaterowani do końca 1979 r. Tym samym Sąd uznał, że skoro nieruchomość położona przy ul. Smoszewskiej 7 przewidziana była pod niskie budownictwo, a więc cel, który dopuszczał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nadto jej dotychczasowy właściciel został faktycznie pozbawiony użytkowania przedmiotowego gruntu po dniu 5 kwietnia 1958 r., to zostały spełnione przesłanki z art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uzasadniające przyznanie odszkodowania. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że odszkodowanie zostało wypłacone byłemu właścicielowi i nie było przez niego kwestionowane. Skarżąca zarzucając wadliwe wyliczenie odszkodowania nie podała żadnych zarzutów mających wpływ na ocenę prawidłowości przyznanego odszkodowania. W konsekwencji, wobec uznania, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepisy te statuują dla ich zastosowania przesłankę pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością, nie zaś przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, podczas gdy literalna treść ust. 1, 2 i 3 tegoż artykułu wprost odwołuje się do momentu przejścia nieruchomości na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...]; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, o charakterze wskazującym na to, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż zachodziły przesłanki do jej uchylenia wobec naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na niestwierdzeniu nieważności decyzji pomimo istnienia po temu przesłanek, a konkretnie rażącego naruszenia przez Naczelnika Dzielnicy [...] - [...] przepisów prawa wyrażającego się w naruszeniu przepisu art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie w oparciu o wskazany przepis decyzji administracyjnej, pomimo iż nie miał on zastosowania w sprawie; 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, o charakterze wskazującym na to, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 i art. 71 § 1 k.p.a. w brzmieniu z dnia 14 czerwca 1974 r. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż zachodziły przesłanki do jej uchylenia wobec naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na niestwierdzeniu nieważności decyzji pomimo istnienia po temu przesłanek, a konkretnie rażącego naruszenia przez Naczelnika Dzielnicy [...] - [...] przepisów prawa procesowego, tj. art. 5 i art. 71 § 1 k.p.a. w brzmieniu z dnia 14 czerwca 1974 r. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 27 lipca 2017 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym - w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne w rozpoznawanej sprawie w głównej mierze koncentrują się na dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 53 ust. 2 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem celowe jest łączne odniesienie się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zaznaczyć należy, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Odnosząc zatem powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, iż Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...][...] z dnia [...] czerwca 1974 r. nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1, a w szczególności nie narusza warunków określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawę materialnoprawną, kwestionowanej w trybie nadzorczym, decyzji stanowił m.in. przepis art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z jego treścią, przepisy tej ustawy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za: gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (ust.1), oraz do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (ust. 2). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie regulacji zawartej w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w kontekście rażącego naruszenia prawa, zwraca się szczególną uwagę na fakt, że ww. przepisy zawierały wprawdzie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale było to odesłanie tylko "odpowiednie". Jak przyjmuje się zaś zgodnie w doktrynie prawa, pojęcie "odpowiednio" oznaczać może że: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2810/16, LEX nr 2338528 oraz z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1978/15, LEX nr 2299095). Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię przepisów art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepisy te w istocie statuują przesłankę pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością, nie zaś, na co wskazuje skarżąca kasacyjnie, przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa w sensie formalnym. Właściwie ocenił Sąd Wojewódzki, iż w okolicznościach tej sprawy uzasadnione jest stwierdzenie, że faktyczne pozbawienie ówczesnego właściciela możliwości władania przedmiotową nieruchomością nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Bowiem z protokołu przekazania budynków i nieruchomości przy ul. [...] i [...] na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej w Warszawie wynika, że Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] działając w imieniu Skarbu Państwa, dokonał przekazania budynków wraz z nieruchomościami w dniu 8 maja 1979 r. Zatem dotychczasowy właściciel nieruchomości został pozbawiony możliwości faktycznego władania tą nieruchomością z dniem 8 maja 1979 r., a co za tym idzie po dniu wejścia w życie (5 kwietnia 1958 r. ) ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Prawidłowo więc Sąd I instancji ocenił, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zaskarżona decyzja nie zawierała wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., co czyniło nieusprawiedliwionym również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 5 i art. 71 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie zweryfikował ocenę organów co do przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w oparciu o ówcześnie obowiązujący plan, zważywszy że od 1935 r. nieruchomość ta była zabudowana obiektami o takim właśnie charakterze i tak była wykorzystywana, do czasu pozbawienia ówczesnych właścicieli możliwości użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Brak więc było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a tym samym skutecznego zarzucania organom naruszenia przepisów art. 5 i 71 kodeksu postepowania administracyjnego w brzmieniu z dnia 14 czerwca 1974 r. Sąd Wojewódzki nie odnosił się do przepisu art. 53 ust 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem nie był ten przepis przedmiotem analiz organów, gdyż nie miał zastosowania w tej sprawie. Dotyczy on delegacji dla Rady Ministrów, która w drodze rozporządzenia może postanowić stosowanie przepisów niniejszej ustawy dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości - do domów jednorodzinnych oraz jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 przed wejściem w życie niniejszej ustawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.