II SA/Wa 1776/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] Sp. z o. o. w siedzibą w S. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - oddala skargę - Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.): 1. nałożył na Zakład [...] "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w S., grzywnę w kwocie 10.000 i wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na wskazany rachunek bankowy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W., zaś w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. 2. wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wystawionym przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W., w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. W przypadku niewykonania obowiązku w terminie, nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów bhp będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu podał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 18, 23, 29 września 2015 r. w Zakładzie [...] "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w S., inspektor pracy stwierdził, że pracodawca nie wypłacił 28 pracownikom należnej nagrody jubileuszowej za 2014 rok tj. za okres, w którym nabyli prawo pracownicy wskazani w decyzji. W związku z tym inspektor pracy wydał w dniu [...] września 2015 r. nakaz nr [...] o charakterze płatniczym, zawierający 1 decyzję w sprawie wypłacenia 28 pracownikom należnej nagrody jubileuszowej za 2014 r. tj. za okres, w którym pracownicy nabyli prawo do tego świadczenia w łącznej kwocie 151.093,22 zł. Decyzja ta podlegała natychmiastowemu wykonaniu na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Nakaz nr [...] z dnia [...] września 2015 r. został doręczony pracodawcy w dniu 7 października 2015 r., lecz wymieniony pismem z dnia [...] października 2015 r. złożył odwołanie od przedmiotowego nakazu. Okręgowy Inspektor Pracy w W. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], uchylił decyzję pkt 1 nakazu w części dotyczącej rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. oraz w części dotyczącej wskazanej podstawy prawnej art. 11 pkt 1 ustawy o PIP i orzeczono, że powyższa decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, tj. na podst. art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, zaś w pozostałym zakresie decyzję pkt 1 utrzymano w mocy. W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej u skarżącej spółki w dniach 15, 27 stycznia 2016 r. inspektor pracy stwierdził, iż pracodawca wypłacił 1 pracownikowi część nagrody jubileuszowej w kwocie 4147,00 zł, pozostałym pracownikom nie wypłacono w całości nagród jubileuszowych. Powyższy fakt znalazł odzwierciedlenie w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. W związku ze stwierdzeniem niewykonania decyzji nakazu z dnia [...] września 2015 r. nr [...], inspektor pracy skierował do pracodawcy w dniu [...] stycznia 2016 r. upomnienie nr [...] (doręczone w dniu 4 lutego 2016 r.), wzywające do niezwłocznego wykonania decyzji przedmiotowego nakazu, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Kolejna kontrola przeprowadzona w Zakładzie [...] "[...]" spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. w dniach 28 kwietnia, 4, 17 maja 2016 r. wykazała, że pracodawca wypłacił powyższe świadczenie 1 pracownikowi w całości oraz 3 pracownikom w części w łącznej kwocie 6465,00 zł, natomiast pozostałym pracownikom wskazanym w nakazie nie wypłacił powyższego świadczenia w całości i do wypłaty pozostała łącznie kwota 140.481,22 zł. Pracodawca w dalszym ciągu nie wykonał decyzji nakazu nr [...] z dnia [...] września 2015 r., a tym samym obowiązków zawartych w upomnieniu z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], a powyższy stan faktyczny wynika z protokołu kontroli nr [...]. W czerwcu i lipcu 2016 r. skarżąca przekazała do Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. dokumenty: I) protokół z dnia [...] maja 2016 r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w R. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynika, że pracodawca oraz nw. pracownicy: W. K., A. G., zawarli ugody w sprawie wypłaty nagrody jubileuszowej tj. Zakład [...] "[...]" sp. z o.o. zapłaci: 1) W. K. kwotę 3520,80 zł brutto w trzech miesięcznych ratach: pierwsza rata w kwocie 520,80 zł brutto do 25 maja 2016 r., dwie kolejne raty w kwotach p 1500,00 zł brutto płatne do 25 czerwca 2016 r. i 25 lipca 2016 r., 2) A. G. kwotę 8672,72 zł brutto w pięciu miesięcznych ratach: pierwsza rata w kwocie 672,72 zł brutto do 25 maja 2016 r., cztery kolejne raty w kwotach po 2000,00 zł brutto do 25 czerwca 2016 r., 25 lipca 2016 r., 25 sierpnia 2016 r., 25 września 2016 r.; II) potwierdzenia wypłaty: 1) bankowe przelewy z dnia 8 czerwca 2016 r. dla pracowników: A. G. na kwotę 551,72 zł netto (672,72 zł brutto), W. K. na kwotę 426,80 zł netto (520,80 zł brutto); 2) listę płac za czerwiec 2016 r., na której pracownicy potwierdzili podpisem (bez daty) wypłatę nagrody jubileuszowej: A. S. - 2747,00 zł netto (3350,00 zł brutto), H. S. - 12 631,85 zł netto (15 404,85 zł brutto), H. G. - 2894,87 zł netto (3530,87 zł brutto). Pozostałym pracownikom nie wypłacono w kwotach określonych w nakazie nr [...] nagród jubileuszowych za 2014 rok tj. za okres, w którym nabyli prawo do tego świadczenia. Wobec niewykonania w pełni obowiązków określonych w decyzjach przedmiotowego nakazu z dnia [...] września 2015 r., a następnie w upomnieniu z dnia [...] stycznia 2016 r., organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu [...] lipca 2016 r. tytuł wykonawczy. Zgodnie z art. 94 pkt 5 Kodeksu pracy, terminowe i prawidłowe wypłacanie pracownikowi wynagrodzenia jest jednym z podstawowych obowiązków pracodawcy i realizowanych zgodnie z art. 85, art. 86, Kodeksu pracy. Konsekwencją niewypełnienia przez pracodawcę obowiązków w tym zakresie - (niewypłacenia innych świadczeń pracowniczych) było wydanie przez inspektora pracy nakazu w sprawie wypłacenia pracownikom należnych im świadczeń pracowniczych (nagród jubileuszowych). Decyzja zawarta w nakazie, z uwagi na szczególny interes społeczny pracowników podlegała natychmiastowemu wykonaniu na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. W myśl art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2014 r., poz.1619 ze zm.), egzekucji administracyjnej podlegają między innymi obowiązki wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Artykuł 121 § 1 - 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł. Zatem nałożenie w dniu [...] lipca 2016 r. grzywny w wysokości 10.000,00 zł w sytuacji, gdy pracodawca nie zrealizował decyzji w całości jest grzywną mieszczącą się w granicach prawa. Nakładając karę grzywny w wysokości 10 000,00 zł inspektor pracy wziął pod uwagę wysokość niewypłaconych świadczeń (uwzględniono tych pracowników, z którymi pracodawca nie zawarł ugód sądowych). W świetle obowiązujących przepisów w sytuacji, gdy jedna decyzja zawiera świadczenia pracownicze, z których cześć została wypłacona przez pracodawcę w wysokościach określonych w decyzji, a cześć nadal nie, organ egzekucyjny wszczyna i prowadzi postępowanie w stosunku do całej decyzji, gdyż art. 162 k.p.a. nie przewiduje możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części. Zatem w sytuacji, gdy jedynie cześć świadczeń określonych w decyzji została wypłacona przez pracodawcę, a cześć nadal nie, postępowanie egzekucyjne powinno być wszczęte. Podkreślono, że grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją, ale środkiem przymuszającym, formą nacisku. Zastosowany środek egzekucyjny, tj. grzywna w celu przymuszenia ma na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, tj. do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, a zatem do wykonania nakazu. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 125 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie osiągnięcia tego celu - w razie wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu, w drodze postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części, za zgodą organu wyższego stopnia - (art. 126 ustawy). W zażaleniu z dnia [...] lipca 2016 r., skarżąca wniosła o anulowanie grzywny nałożonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. i wskazała na bardzo trudną sytuację finansową. Stan ten trwa od 2009 r. i wówczas spowodowany został wycofaniem się zagranicznego kontrahenta, załamaniem się projektu, w tym przedsięwzięcia inwestycyjnego opartego na kredycie bankowym. Spółka podjęła restrukturyzację majątku, przeorientowała profil produkcji oraz uruchomiła świadczenia usług przemysłowych, przeprowadziła także zwolnienia grupowe pracowników spółki. W kolejnych latach, m.in. w 2011 r. oraz w dwóch ostatnich, szczególnie w 2015 r., nastąpiły kolejne problemy ekonomiczne tj. doszło do załamania planu sprzedaży opracowanego w oparciu o wieloletnie umowy ramowe, roczne projekcje zamówień; doszło także do wycofania się dużego zagranicznego partnera, zmniejszenia zamówień od innych zagranicznych kontrahentów i krajowych. W 2016 r. zobowiązany podjął działania mające na celu pozyskania większościowego udziałowca, restrukturyzację zatrudnienia, także zmiany technologiczne, informatyczne oraz szereg innych umożliwiających poprawę sytuacji ekonomicznej i finansowej spółki. Podjęto również w porozumieniu ze związkami zawodowymi prace zmierzające do zawieszenia stosowania niektórych przepisów wewnątrz zakładowych. Dalej skarżąca podniosła, że na dzień ostatniej kontroli Państwowej Inspekcji Pracy wartość należnych pracownikom świadczeń ze stosunku pracy wyniosła 430.000 zł brutto i przekraczała równowartość dwóch miesięcznych wynagrodzeń pracowniczych. Jednorazowa wypłata tej kwoty, w obecnej sytuacji finansowej spółki, jest niemożliwa, gdyż w praktyce oznacza jej upadłość i tym samym utratę pracy przez 100 pracowników, którzy będą mieli problem ze znalezieniem pracy z racji ich wieku i stopy bezrobocia w S. Dalej podała, że nie uchyla się od wypełnienia zobowiązań wobec pracowników, lecz ich realizacja wymaga znacznie dłuższego czasu, zaś wysokość grzywny jest zbyt dotkliwa. Postępowanie egzekucyjne w obecnej sytuacji, gdy pojawiła się szansa na stopniową poprawę sytuacji spowoduje pozbawienie tej szansy. Okręgowy Inspektor Pracy w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny i argumenty organu pierwszej instancji – podał, że wskazane w zażaleniu argumenty, nie mogą wpłynąć na odstąpienie od prowadzonego postępowania egzekucyjnego i na uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego sformułowane zostały w art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 1 - 8 i 10 ustawy, powoduje uchylenie dokonanych czynności - (art. 60 § 1 u. p. e. a.). W dalszej części podał, że fakt, iż skarżąca nie kwestionuje roszczeń pracowników określonych w nakazie i w tytule wykonawczym oraz podejmuje starania mające na celu sukcesywną realizację wynikających z treści nakazu zobowiązań, nie ma wpływu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W sytuacji, gdy jedna decyzja zawiera świadczenia pracownicze, z których część została wypłacona przez pracodawcę w części lub w wysokościach określonych w decyzji, a część nadal nie, organ egzekucyjny wszczyna i prowadzi postępowanie w stosunku do całej decyzji, gdyż art. 162 k.p.a. nie przewiduje możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części. Zatem w sytuacji, gdy jedynie część świadczeń określonych w decyzji została wypłacona przez pracodawcę, a część nadal nie, postępowanie egzekucyjne powinno być kontynuowane. Wdrożone postępowanie egzekucyjne oraz grzywna w celu przymuszenia miało na celu przymuszenie skarżącej do pełnego zrealizowania obowiązku i wypłacenia pracownikom wskazanym w nakazie (tytule wykonawczym) nagrody jubileuszowej za 2014 r., tj. za okres, w którym pracownicy nabyli prawo do tego świadczenia. Takie działanie inspektora pracy znajduje umocowanie w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pracowników, w szczególności w art. 119 § 1 oraz art. 121 § 1 i § 2, zgodnie z którymi inspektor pracy ma prawo do wszczęcia postępowania egzekucyjnego o charakterze niepieniężnym i nakładania grzywny w celu przymuszenia oraz należy do sfery obowiązków przypisanych organom Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucji administracyjnej podlega między innymi obowiązek wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że nałożona grzywna jest zbyt surowa. W myśl art. 121 § 1 - § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł. Zatem orzeczenie grzywny w wysokości 10.000 zł wtedy, gdy pracodawca nie wykonał w pełni obowiązków nałożonych nakazem z dnia 30 września 2015 r. jest grzywną mieszczącą się w granicach prawa. Ponadto podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru kary i oderwana jest od pojęcia winy, również nie jest sankcją, a jedynie środkiem przymuszającym. Zastosowany środek egzekucyjny, tj. grzywna w celu przymuszenia ma jedynie na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, tj. do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Dolegliwość finansowa związana z obowiązkiem uiszczenia grzywny stanowi istotę zastosowania tego środka przymusu w postępowaniu egzekucyjnym, a funkcją grzywny w celu przymuszenia jest właśnie stworzenie stanu ekonomicznego zagrożenia, które skłoni stronę, do wykonania nałożonego obowiązku. Dolegliwość grzywny należy zatem do jej istoty, zaś jej uiszczanie nie ma charakteru nieodwracalnego. Zobowiązany może bowiem uniknąć uiszczenia nałożonej grzywny w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, o czym stanowi art. 125 § 1 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Zakład [...] "[...]" Sp. z o. o. w siedzibą w S., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając: 1. naruszenie art. 23 w zw. z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 11 k.p.a. poprzez uznanie przez Okręgowego Inspektora Pracy, iż w niniejszej sprawie istniały przesłanki do nałożenia na skarżącego grzywny w dopuszczalnym wymiarze, brak ochrony przez Okręgowego Inspektora Pracy interesu indywidualnego podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku i zastosowanie uciążliwego środka przymusu znacznie ponad zakres niezbędny. 2. naruszenie art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie przez Okręgowego Inspektora Pracy, iż doszło do uchylenia się przez skarżącego od wykonania obowiązków, co w efekcie stanowiło podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy skarżący od wykonania nałożonych obowiązków nie uchylał się, zaś niewykonanie obowiązków w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów i nie było wynikiem złej woli skarżącego. 3. art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne uznanie, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego było po pierwsze konieczne, a po drugie zasadne, podczas gdy zgodnie z tym przepisem organ może, ale nie musi wszczynać egzekucji. 4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak dostatecznego uzasadnienie faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia na czym polegało uchylanie się przez skarżącego od wykonania decyzji oraz brak merytorycznego i wyczerpującego odniesienia do powołania się przez skarżącego przyczyn niepełnej realizacji obowiązku. 5. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy i wnikliwy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności poprzez pominięcie rozważenia różnicy pomiędzy niewykonaniem obowiązku, a uchylaniem się od wykonania obowiązku w rozumieniu art. 6 ustawy i postępowaniu egzekucyjnym, pominięcie faktu, iż skarżący wykonał w części nakaz, pominięcie znaczenia sytuacji finansowej skarżącego, pominięcie, że obowiązek zapłaty dotyczył świadczeń dodatkowych, tj. nagród jubileuszowych, a nie wynagrodzenia za pracę. W uzasadnieniu – powołując się na przepisy art. 7 § 1 i 2, art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz na stanowisko doktryny podano, że wysokość grzywny zależy każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze winien baczyć, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę, ale także przy ustalaniu wysokości grzywny należy ocenić sytuację materialną osoby, której ją się wymierza, w tym jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego, a nie innego postępowania tej osoby. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 ustawy ). Wynika z niej obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie gdy obowiązek ten zostanie spełniony (por. W. Ławczyn (w:) red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 121). Ponadto stosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny powinno poprzedzić rozważanie czy właściwym jest stosowanie najbardziej rygorystycznego rodzaju jakim jest grzywna. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie mogłoby stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań organu egzekucyjnego co do wysokości .grzywny w celu przymuszenia, które winny mieć swoje odzwierciedlenie w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Dalej wskazano, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, gdyż jego granice zostały określone w art. 121 ustawy w związku z art. 7 § 2 i 3 oraz art. 125 i 126 . Zatem organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia obowiązany jest mieć na względzie zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania i zasadę niezbędności. Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która w ocenie organu jest niezbędna (konieczna) do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Natomiast spółka wykazała, że pełna realizacja nakazu nie jest możliwa z uwagi na sytuację finansową, że w miarę pozyskiwania środków finansowych skarżący wypłaca świadczenia pracownikom, że poszukuje nowych kontraktów by przywrócić poziom produkcji, że poszukuje inwestora, który umożliwiłby przebranżowienie i rozszerzenie przedmiotu działalności. Zatem niewypłacenie pracownikom nagród jubileuszowych wynika z braku środków finansowych, a nie z uchylania się skarżącego od wypełnienia zobowiązań wobec pracowników. W tej sytuacji nałożenie grzywny w celu przymuszenia, uniemożliwi dalsze częściowe spełnianie obowiązku wobec pracowników. Taki sam efekt przyniesie nałożenie kolejnych grzywien do kwoty maksymalnej zakreślonej przez ustawodawcę i zamiast kolejnej wypłaty na rzecz pracowników, skarżąca zapłaci grzywnę, bowiem nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w art. 124 § 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę, Okręgowy Inspektor Pracy w W. wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że przepis art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje stosowanie grzywny w celu przymuszenia, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego i grzywna nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, określonego w tytule wykonawczym. W orzecznictwie wskazuje się, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest obligatoryjne. Wynika to wprost z brzmienia art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i użytego w tym przepisie sformułowania "grzywnę (...) nakłada się". Ponadto, w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Może on wykonać obowiązek i uchylić się od dolegliwości finansowej, o czym mowa w art. 125 § 1 i art. 126 ustawy. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a skarżąca (czego nie kwestionuje i na co wskazuje w treści skargi), pomimo upomnienia nie wykonała nałożonego obowiązku, zaś ustawodawca nie pozostawił wierzycielowi swobody. Z kolei unormowana w treści art. 15 ustawy zasada zagrożenia jest niejako rozwinięciem jednej z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania. Zgodnie z zasadą zagrożenia, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero wówczas, gdy upłynął termin do wykonania obowiązku i wierzyciel przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, w którym wezwał go do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zatem skuteczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego może nastąpić dopiero po upływie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Przesłanie upomnienia ma na celu przypomnienie zobowiązanemu o ciążącym na nim obowiązku, a tym samym umożliwienie mu dobrowolnego wykonania obowiązku bez konieczności uruchamiania postępowania egzekucyjnego. Co więcej upomnienie ma uświadomić zobowiązanemu następstwa niewykonania obowiązku, wykazuje bowiem konieczność i nieuchronność realizacji obowiązku. Od obowiązku istnieją wyjątki, których źródłem są przepisy szczególne. W art. 15 § 5 ustawy o postępowaniu zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia w drodze rozporządzenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, co reguluje § 13 rozporządzenia z 2001 r. A zatem, w większości przypadków egzekucja administracyjna należności pieniężnych będzie mogła być prowadzona bez upomnienia, a więc z pominięciem zasady zagrożenia. Tak duży krąg wyjątków oznacza, że zasadą stała się możliwość wszczęcia administracyjnego postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych bez konieczności doręczania zobowiązanemu upomnienia, a wyjątkiem jest wymóg uprzedniego zagrożenia. W rozpatrywanym przypadku – wobec stwierdzenia niewykonania decyzji nakazu – istniał obowiązek doręczenia upomnienia, który został wypełniony. Inspektor pracy, stwierdziwszy niewykonanie decyzji przedmiotowego nakazu z dnia 30 września 2015 r., skierował do zobowiązanego upomnienie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], a doręczone 4 lutego 2016 r., wzywające do niezwłocznego wykonania decyzji nakazu z dnia [...].09.2015 r., z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Nie sposób także zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisu art. 107 k.p.a. i postawionym zarzutem braku dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, jak również przepisu art. 77 i art. 80 k.p.a., tj. nie zebrania i nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie rozważenia różnicy pomiędzy niewykonaniem obowiązku, a uchylaniem się od wykonania obowiązku. Zobowiązany wskazał także na pominięcie przez organ sytuacji finansowej zobowiązanego oraz, że obowiązek dotyczył świadczeń dodatkowych ze stosunku pracy. Podkreślono, że w sytuacji gdy jedna decyzja zawiera świadczenia pracownicze, z których część została przez pracodawcę wypłacona, a część w dalszym ciągu nie, organ egzekucyjny wszczyna i prowadzi postępowanie w stosunku do całej decyzji, gdyż art. 162 k.p.a. nie przewiduje możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części. W sytuacji, gdy jedynie część świadczeń określonych w decyzji została przez pracodawcę wypłacona, a część nadal nie, postępowanie egzekucyjne powinno być wszczęte i prowadzone. Zatem inspektor pracy wydał w dniu [...] września 2015 r. nakaz o charakterze płatniczym, z rygorem natychmiastowej wykonalności, a wobec niewykonania obowiązków zawartych w decyzji przedmiotowego nakazu, skierował do zobowiązanego upomnienie z dnia [...] stycznia 2016 r., a gdy nie spowodowało ono wykonania obowiązków w nim określonych, organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu [...] lipca 2016 r. tytuł wykonawczy, doręczony w dniu 18 lipca 2016 r. Wdrożone postępowanie egzekucyjne oraz grzywna w celu przymuszenia miały na celu przymuszenie skarżącej do pełnego zrealizowania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym i wypłacenia pracownikom należnych świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy. Takie działanie inspektora pracy, tj. prowadzone postępowanie egzekucyjne, znajduje umocowanie w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności w wskazanym wyżej art. 119 § 1 oraz art. 121 § 1 i § 2 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 11 ustawy, egzekucji administracyjnej podlegają między innymi obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. W związku z powyższym, nałożenie na skarżącą grzywny w wysokości 10.000 zł w sytuacji, gdy zobowiązany nie wypłacił pracownikom należnych świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy, tj. nagród jubileuszowych za 2014 r. w łącznej kwocie około 117.001,93 zł, jest grzywną mieszcząca się w granicach prawa, zwłaszcza, że sam zobowiązany nie kwestionuje nałożonego nakazem i określonego w tytule wykonawczym obowiązku oraz sam wskazuje na jedynie częściowe wykonanie obowiązku. Nakładając karę grzywny, inspektor pracy wziął pod uwagę zarówno okres za jaki nie wypłacono świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy, jak i wysokość niewypłaconych świadczeń pieniężnych. Natomiast podnoszenie przez skarżącą, iż obowiązek wypłaty dotyczy innych świadczeń ze stosunku pracy niż wynagrodzenia za pracę nie ma w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego znaczenia, z uwagi na fakt, iż decyzja, a tym samym obowiązek wskazany w tytule wykonawczym, nie został wykonany w całości. Raz jeszcze podkreślono, że grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją, a jedynie środkiem przymuszającym, formą nacisku i ma na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, tj. do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, tym samym do wykonania decyzji nakazu. Dolegliwość finansowa związana z obowiązkiem uiszczenia grzywny stanowi istotę zastosowania tego środka przymusu w postępowaniu egzekucyjnym, a funkcją grzywny w celu przymuszenia jest właśnie stworzenie stanu ekonomicznego zagrożenia , które skłoni stronę do wykonania nałożonego obowiązku. W myśl art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa polegającego na niewypłaceniu wynagrodzenia za prace lub innego świadczenia ze stosunku pracy, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia lub innego świadczenia ze stosunku pracy. Do obowiązków inspektora pracy należy zatem wydanie nakazu w sprawie wpłacenia należnych wynagrodzeń/innych świadczeń ze stosunku pracy. Ponadto argument, że skarżąca jest w trudnej sytuacji finansowej, a organ egzekucyjny to pominął, nie może stanowić podstawy do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Wydana przez inspektora pracy decyzja w sprawie wypłacenia pracownikom należnych nagród jubileuszowych za rok 2014, z uwagi na szczególny interes społeczny (wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy stanowią podstawę utrzymania nie tylko pracownika, ale i jego rodziny), została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego sformułowane zostały w art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o czym organ powiadomił skarżącą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 11 pkt 7) ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. z 2015 r., poz. 649 ze zm.), w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Z kolei w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1) ustawy, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa m.in. a w art. 11 pkt 7). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. w dniach 18, 23, 29 września 2015 r. przeprowadził kontrolę w Zakładzie [...] "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w S. i stwierdził, że pracodawca nie wypłacił 28 pracownikom należnej nagrody jubileuszowej za 2014 rok tj. za okres, w którym nabyli prawo pracownicy wskazani w decyzji. W związku z tym inspektor pracy wydał w dniu [...] września 2015 r. nakaz nr [...] o charakterze płatniczym, zawierający 1 decyzję w sprawie wypłacenia 28 pracownikom należnej nagrody jubileuszowej za 2014 r. tj. za okres, w którym pracownicy nabyli prawo do tego świadczenia w łącznej kwocie 151.093,22 zł. W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej u skarżącej spółki w dniach 15 i 27 stycznia 2016 r., inspektor pracy stwierdził, iż pracodawca wypłacił 1 pracownikowi część nagrody jubileuszowej w kwocie 4147,00 zł, a pozostałym pracownikom nie wypłacono w całości nagród jubileuszowych. Powyższy fakt znalazł odzwierciedlenie w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. W związku ze stwierdzeniem niewykonania decyzji nakazu z dnia [...] września 2015 r. nr [...], inspektor pracy skierował do pracodawcy w dniu [...] stycznia 2016 r. upomnienie nr [...], wzywające do niezwłocznego wykonania decyzji przedmiotowego nakazu, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniach 28 kwietnia, 4, 17 maja 2016 r. wykazała, że pracodawca wypłacił powyższe świadczenie 1 pracownikowi w całości oraz 3 pracownikom w części w łącznej kwocie 6465,00 zł, natomiast pozostałym pracownikom wskazanym w nakazie nie wypłacił powyższego świadczenia w całości i do wypłaty pozostała łącznie kwota 140.481,22 zł., a zatem skarżący w dalszym ciągu nie wykonał decyzji nakazu nr [...] z dnia [...] września 2015 r., a tym samym obowiązków zawartych w upomnieniu z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Następnie w wyniku zawartej ugody, A. G. wypłacono kwotę 551,72 zł netto (672,72 zł brutto), W. K. kwotę 426,80 zł netto (520,80 zł brutto), A. S. kwotę 2747,00 zł netto (3350,00 zł brutto), H. S. kwotę 12 631,85 zł netto (15 404,85 zł brutto) i H. G. kwotę 2894,87 zł netto (3530,87 zł brutto), natomiast nadal pozostałym pracownikom nie wypłacono w kwotach określonych w nakazie nr [...] nagród jubileuszowych za 2014 rok tj. za okres, w którym nabyli prawo do tego świadczenia. Zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 11) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Wobec opisanego powyżej stanu faktycznego, organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu [...] lipca 2016 r. tytuł wykonawczy. Z kolei w myśl art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a na podstawie art. 119 § 1 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie zaś do treści art. 121 § 1 ustawy, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4, a w myśl § 2 tegoż przepisu, z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Analizując powyższe stwierdzić zatem należy, że organ w powyższej sytuacji, tj. gdy jedynie część świadczeń określonych w decyzji została wypłacona, zaś znaczną część nadal nie wypłacono pracownikom (117.001,93 zł), miał nie tyle prawo, co obowiązek ("grzywnę...nakłada się) – zdaniem Sądu – do nałożenia na skarżącą spółkę grzywnę w celu przymuszenia, zaś jej wysokość w jednorazowej maksymalnej wysokości jest adekwatna do zaniechania skarżącej i kwoty zobowiązania. Dodać należy, że grzywna w celu przymuszenia nie jest w swej istocie karą, bądź sankcją, lecz ma jedynie charakter przymuszający, tj. skłonienie poprzez dolegliwość finansową do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Dodać w tym miejscu należy, że zobowiązany może uniknąć uiszczenia nałożonej grzywny w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, o czym stanowi art. 125 § 1 i art. 126 ustawy. Nie możną się również zgodzić ze skarżącą, że doszło do naruszenia art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem skarżący pomimo upomnienia nie wykonał nałożonego obowiązku (czego sam nie kwestionuje), a "uchylanie się" polega na niewykonaniu decyzji w wyznaczonym terminie i następnie pomimo upomnienia i nałożenia grzywny połączonego z wyznaczeniem dodatkowego terminu, przy jednoczesnym braku okoliczności stanowiących podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej lub przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego zasadnym było wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Co się zaś tyczy naruszenia art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to zawarta w tym przepisie zasada zagrożenia jest rozwinięciem jednej z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania. Zgodnie z zasadą zagrożenia, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero wówczas, gdy upłynął termin do wykonania obowiązku i wierzyciel przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, w którym wezwał go do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zatem skuteczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego może nastąpić dopiero po upływie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Przesłanie upomnienia ma na celu przypomnienie zobowiązanemu o ciążącym na nim obowiązku, a tym samym umożliwienie mu dobrowolnego wykonania obowiązku bez konieczności uruchamiania postępowania egzekucyjnego. Ponadto upomnienie ma uświadomić zobowiązanemu następstwa niewykonania obowiązku, bowiem wykazuje konieczność i nieuchronność realizacji obowiązku. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wobec stwierdzenia niewykonania decyzji nakazu, doręczono skarżącej upomnienie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], wzywające do niezwłocznego wykonania decyzji nakazu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] z dnia [...].09.2015 r. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. i postawionym zarzutem braku dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, jak również przepisu art. 77 i art. 80 k.p.a., tj. nie zebrania i nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie rozważenia różnicy pomiędzy niewykonaniem obowiązku, a uchylaniem się od wykonania obowiązku, bowiem decyzja została w sposób precyzyjny i przejrzysty uzasadniona, bowiem organ wziął pod uwagę zarówno okres za jaki nie wypłacono świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy, jak i wysokość niewypłaconych świadczeń pieniężnych. Natomiast podnoszenie przez zobowiązanego, iż obowiązek wypłaty dotyczy innych świadczeń ze stosunku pracy niż wynagrodzenia za pracę, nie ma w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego znaczenia z uwagi na fakt, iż decyzja, a tym samym obowiązek wskazany w tytule wykonawczym, nie został wykonany w całości, przy czym w sposób przekonywujący to uzasadnił. Dodać w tym miejscu należy, że argument o trudnej sytuacji finansowej skarżącej, nie może stanowić podstawy do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Reasumując, dopiero wykonanie w całości obowiązku określonego w tytule wykonawczym, tj. wypłacenie wszystkim pracownikom wszystkich należnych świadczeń pieniężnych, może spowodować umorzenie nieściągniętej lub nieuiszczonej grzywny, zaś w sprawie obowiązek określony w tytule wykonawczym nadal nie został zrealizowany w całości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.