II SA/Ol 39/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 674,19 zł (słownie: sześćset siedemdziesiąt cztery złote dziewiętnaście groszy), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że działający w imieniu Prezydenta zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" ustalił odpłatność wobec A. Z. za pobyt jej babci, D. W. w domu pomocy społecznej od 1 kwietnia 2016 r. w wysokości 2 104, 36 zł miesięcznie do 31 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to zapadło z powodu nie ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt D. W. w domu pomocy. W dniu 12 września 2016 r. organ I instancji po raz drugi wydał decyzję ustalającą odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Decyzja ta była tożsama z poprzednią, została ona ponownie uchylona i to z tych samych przesłanek. Kolejną decyzją z dnia "[...]" organ I instancji po raz trzeci ustalił odpłatność wobec A. Z. za pobyt jej babci, D. W. w domu pomocy społecznej od 1 kwietnia 2016 r. do 31 marca 2017 r. w wysokości 2 104, 36 zł miesięcznie. Ustalono również, że Gmina Miasto A od 1 kwietnia 2016r. nie będzie ponosiła odpłatności za pobyt D. W.. Stwierdzono również, że za ten sam okres nie będzie ponosił wnuk pensjonariuszki. W uzasadnieniu wskazano, że A. Z. będąca wnuczką D. W. jest osobą zobowiązaną do odpłatności za pobyt jej babci. Dochód na osobę w rodzinie A. Z. w okresie od marca 2016r. do grudnia 2016r. przekroczył 300% kryterium dochodowego, tj. kwotę 1 542 zł., dlatego też w ocenie organu wnuczka powinna wnosić opłatę za pobyt swojej babci w domu pomocy. Podkreślono, że strona zobowiązana na żadnym etapie postępowania nie złożyła wniosku o całościowe lub częściowe zwolnienie z przedmiotowej opłaty. Jedynie wniosła o weryfikację dochodów jej męża deklarując odpłatność za pobyt babci w DPS w kwocie 100 zł. Przebywająca w domu pomocy ma jeszcze drugiego wnuka, jednak nie jest on w stanie partycypować w kosztach pobytu babci w D. P.S., gdyż jest on osobą niepełnosprawną intelektualnie w stopniu znacznym, której dochód w postaci renty nie przekracza 300% kryterium dochodowego. W takiej sytuacji to A. Z. jest osobą zobowiązaną do ponoszenia kosztów pobytu jej babci w Domu Pomocy Społecznej. Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. Z., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w D. P. S. ma charakter konstytutywny, dlatego nie może ona obowiązywać wstecz i kreować obowiązku od dnia 1 kwietnia 2016 r., a więc jeszcze przed ustaleniem kręgu osób zobowiązanych. Nałożenie powyższego obowiązku z mocą wsteczną stanowi naruszenie wynikającej z art. 7 Konstytucji oraz z art. 6 k.p.a. zasady praworządności, jak również stoi w sprzeczności z zasadą lex retro non agit. Za brakiem możliwości obciążenia skarżącej od dnia 1 kwietnia 2016r. przemawia również to, że postępowanie w stosunku do drugiej z osób zobowiązanych, tj. K. M. zostało wszczęte z dniem najprawdopodobniej 26 sierpnia 2016r. W sprawie mamy do czynienia z decyzją zmieniającą, gdyż wcześniej strona zwolniona była z obowiązku uiszczania opłaty, zatem odpłatność winna zostać określona nie od momentu wydania decyzji, a jej doręczenia, bowiem od tego momentu decyzja co do zasady wywołuje skutki prawne w odniesieniu do strony. Odwołująca podniosła również, że do wyliczenia dochodów męża przyjęte były świadczenia uzyskiwane z działalności gospodarczej prowadzonej w 2015 r. oraz świadczenia z wynagrodzenia o pracę podjętej w czasie późniejszym, a przecież podjęcie zatrudnienia wiązało się z ograniczeniem prowadzonej działalności. Taki sposób wyliczenia dochodu, stanowi naruszenie konstytucyjnej (z art. 2) zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej i zaufania obywatela do państwa. Dalej odwołująca się przedstawiła stanowisko, według którego gdy jedna osoba jest zwolniona z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt krewnego w domu pomocy, to przepisy ustawy o pomocy społecznej nie dają podstawy do obciążenia drugiej osoby będącej w dobrej sytuacji materialnej całą opłatą, gdyż kłóciło by się to z zasadą sprawiedliwości społecznej i nosiło charakter sankcji finansowej. W takiej sytuacji wysokość opłaty wnoszonej przez osobę zobowiązaną nie powinna przekraczać jej połowy, tj. powinna ona ponosić odpowiedzialność w stosownej proporcji przy uwzględnieniu dwóch zstępnych. Ponadto w ocenie strony wydana decyzja jest sprzeczna z prawem również z tego względu, że w sposób nieprawidłowy dokonano oceny wysokości dochodów osiągniętych przez stronę. Przy określeniu wysokości dochodów w sprawie winna być wzięta pod uwagę sytuacja majątkowa strony z daty wydania decyzji. Każde inne rozstrzygnięcie w tym zakresie nie znajduje umocowania w przepisach prawa i nakłada na stronę obowiązek bez podstawy prawnej. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do uwzględnia w wydanej decyzji dochodu uzyskanego ze sprzedaży mieszkania w marcu 2016 r., jako że od dnia 1 marca 2017 r. przy określeniu sytuacji materialnej strony nie może być wliczany dochód jednorazowy podzielony zgodnie z art. 8 ust. 11 na 12 części, gdyż środki te stanowiły dochód w okresie od 1 marca 2016 r. do 28 lutego 2017 r. Tym samym co najmniej w zakresie opłaty za miesiąc marzec 2017 r. organ winien zweryfikować swoje stanowisko w zakresie wysokości opłat za pobyt D. W. w Domu Pomocy Społecznej. W ocenie odwołującej się w przedmiotowej sprawie obowiązkiem uiszczenia opłaty obciążona jest nie tylko ona, ale również pozostali członkowie jej rodziny. Nadto organ winien zwrócić się do zobowiązanych zstępnych z propozycją zawarcia umowy i dopiero w przypadku odmowy jej zawarcia ustalić wysokość opłaty w drodze decyzji. Za niezasadne uznać należy również żądanie przez organ wniesienia opłaty w kwocie przekraczającej 25.000 zł jednorazowo i w tak krótkim terminie - nie przekraczającym nawet okresu zaskarżenia decyzji, z treści uzasadnienia decyzji nie wynika zaś, dlaczego w sposób dowolny organ ustalił taki termin, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Odwołująca się podkreśliła, że do momentu umieszczenia w ośrodku strona własnym kosztem pomagała w utrzymaniu babci, pokrywając koszty opieki i utrzymania w miejscu zamieszkania, koszty te były wielokrotnie niższe niż opłata, którą została obciążona na mocy wydanej decyzji. Z kolei D. W. nie przejawiała większego zainteresowania swoimi zstępnymi, w szczególności zmarłym ojcem skarżącej długotrwale chorującym, nie akceptowała niepełnosprawnego wnuka. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, że A. Z. będąca wnuczką D. W. jest osobą zobowiązaną do odpłatności za pobyt jej babci w D.P.S. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż dochód na osobę w rodzinie A. Z. w okresie od marca 2016 r. do grudnia 2016r. przekroczył 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwotę 1 542 zł, która powinna pozostać na osobę w rodzinie po wniesieniu opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Obowiązek zaś wnoszenia opłaty przez konkretną osobę spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej musi być skonkretyzowany w stosunku do tej osoby. Kreuje go nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podzieliło argumentacji zaprezentowanej w skardze, a dotyczącej sposobu ustalania dochodu w rodzinie. Kolegium zaznaczyło, że dla ustalenia odpłatności nie mają znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Niezależnie od powyższego kwestia zwolnienia A. Z. (w całości lub w części) z opłaty za pobyt babci w domu pomocy społecznej jest przedmiotem odrębnego postępowania. Skargę na tę decyzję wywiodła A. Z., wnosząc o uchylenie w całości decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Skarżąca powtórzyła co do zasady zarzuty i argumentację zaprezentowane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że zarzuty zawarte w skardze są tożsame z zarzutami zaprezentowanymi w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Zgodnie z ustanowionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego regułami postępowania odwoławczego, celem tego postępowania nie jest wyłącznie kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji (odwołanie nie jest kasacją), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmian w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania będącego następstwem wniesienia odwołania. Z powyższym celem wiąże się nałożenie na organ II instancji obowiązku dążenia do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powinien ocenić pod kątem kompletności materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, w szczególności odpowiedzieć, czy w oparciu o ten materiał można ustalić stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie staniu faktycznego. Jeżeli dostrzeże luki postępowania I instancji, powinien w zakresie tych luk przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji (wykorzystując normę art. 136 k.p.a.). Podejmując zatem decyzję organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 26 lipca 2017r., II SA/Wr 280/17, dostępny w CBOIS). Nadmienić należy, że organ odwoławczy zobowiązany jest odnieść się do wszystkich zarzutów i argumentów strony zaprezentowanych w odwołaniu. Nie odniesienie się do tych argumentów poddaje w wątpliwość intencje działania organów, a z całą pewnością stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję, ma zatem obowiązek wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, i interes społeczny. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia. Organ ma bowiem obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, wyrok NSA z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1890/94, niepubl.). Decyzja wydana przez organ odwoławczy jest wyjątkowo długa ponieważ liczy aż 13 stron, zabrakło jednak w niej rzeczy podstawowej, jaką jest odniesienie się do argumentacji i zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dlatego też nie może dziwić, że zarzuty skargi były w istocie rzeczy powieleniem wcześniejszych zarzutów zawartych w odwołaniu. Przy braku stosownej argumentacji ze strony organu odwoławczego i odniesienia się do argumentów przedstawionych w odwołaniu, Sąd nie mógł w sposób merytoryczny odnieść się do zarzutów skargi, gdyż wiązałoby się to z dokonywaniem ustaleń faktycznych w sprawie. Sąd podziela natomiast argumentację organu odwoławczego dotyczącą tego, że przed wydaniem decyzji dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, nie jest konieczne wcześniejsze zawarcie umowy dotyczące tej odpłatności. Opowiedzenie się za wyłączeniem dopuszczalności wydania decyzji w sytuacji braku zawarcia umowy lub jej zawarcia z określeniem kwoty partycypacji odbiegającej od rzeczywistych kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej czyniłoby iluzorycznym ustawowy obowiązek osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ponoszenia kosztów pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Wydaje się, że przedstawiony pogląd nie budzi rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest powszechnie akceptowany np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie I OSK 1639/17 (dostępny w CBOSA). Dostrzec natomiast można rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii dotyczącej obliczenia dochodu przypadającego na osobę w rodzinie w sytuacji gdy dochód osiągany przez osobę zobowiązaną do ponoszenia kosztów utrzymania swojego krewnego jest znacznie niższy niż łączny dochód wszystkich członków rodziny w przeliczeniu na osobę. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę i w tej kwestii stanowisko Kolegium oparte na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., w sprawie I OSK 2820/16 (dostępny w CBOSA) jest słuszne. Przytoczyć należy pogląd zaprezentowany w przytoczonym wyroku, że ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ustawy o pomocy społecznej jest ustalenie wysokości opłaty stosownie do wysokości dochodów, którymi dysponuje osoba zobowiązana w ramach rodziny, w której funkcjonuje, a nie dochodów własnych tej osoby. Nie oznacza to, że osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, będą osoby niewymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Rozpoznawana obecnie przez Sąd sprawa w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego była przez organ odwoławczy uchylana dwa razy i przekazywana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W jednym z orzeczeń uchylających decyzję organu I instancji zawarte były rozważania dotyczące charakteru decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej i w związku z tym możliwości ustalenia tej opłaty z datą wcześniejszą niż wydana decyzja. Jednak to, że Kolegium powyższą kwestię rozważało w swojej wcześniejszej decyzji nie zwalniało organu od konieczności odniesienia się do podnoszonego argumentu w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma bez wątpienia charakter konstytutywny. Pamiętać jednak należy, że konstytutywność czy deklaratoryjność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia dotycząca tego czy orzeczenie wywołuje skutek ex tunc, czy ex nunc zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Powyższa kwestia została szeroko omówiona m.in. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2016 r. w sprawie I OSK 221/16 i z dnia 13 października 2017 r. w sprawie I OSK 2170/16. Raz jeszcze podkreślić należy, że Sąd rozpoznający sprawę nie może zastępować organu odwoławczego w odniesieniu się do podnoszonych przez osobę skarżącą zarzutów. Kolegium wskazując na dochód rodziny skarżącej w poszczególnych miesiąca opisało tę kwestię bardzo szeroko, ale tylko na pozór. W treści uzasadnienia decyzji nie wyszczególniono tego w jakiej konkretnie wysokości poszczególne kwoty składały się na łączny dochód rodziny skarżącej, a nadto ograniczono się do roku 2016, kończąc łączne zestawienie dochodu na grudniu, natomiast skarżąca zobowiązana została do uiszczania opłat od 1 kwietnia 2016 r. do 31 marca 2017 r. Słusznie skarżąca podnosi, że nie wyjaśniono tej kwestii, podobnie jak i pozostałych podnoszonych w odwołaniu. Zastrzeżenia dotyczące wydanej przez organ I instancji decyzji zawarte w odwołaniu, niezależnie od tego czy organ uważa je za słuszne, czy chybione powinny być omówione w zaskarżonej decyzji, a jeżeli organ ich nie podzieli to powinien w sposób zrozumiały wyjaśnić dlaczego nie podziela toku rozumowania skarżącej. Nie ma potrzeby powielania przytoczonych przez skarżącą argumentów zawartych w odwołaniu, do których organ się nie odniósł. Jedynie w telegraficznym skrócie stwierdzić należy, że skarżąca kwestionowała również wysokość osiąganych dochodów przez jej męża z prowadzonej działalności gospodarczej w czasie, gdy podjął on zatrudnienie na podstawie umowy o pracę. Wskazywała ona również na to, że dochód ze sprzedaży mieszkania mógł być liczony od 1marca 2016 r. do dnia 28 lutego 2017 r., a nie do marca 2017 r., a jej sytuacja majątkowa powinna być brana pod uwagę z dnia wydania decyzji, a nie z wcześniejszego okresu. Wreszcie skarżąca powołując się na wyrok W.S.A. w Gdańsku wyprowadziła wniosek, że zwolnienie jednego z członków rodziny z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt innej bliskiej osoby w domu pomocy społecznej nie może skutkować zwiększeniem wysokości tej opłaty dla innego zobowiązanego do jej uiszczenia. Bez znaczenia dla rozpoznania sprawy i tym samym ustalenia odpłatności za pobyt babci skarżącej w domu pomocy społecznej jest to jakie stosunki rodzinne panowały między pensjonariuszką D.P.S. a jej krewnymi. D. W. w odwołaniu i w skardze przedstawiona jest najogólniej rzecz ujmując jako osoba nie przejawiająca większego zainteresowania swoimi zstępnymi. Wydaje się jednak, że skarżącą z jej babcią łączyły dobre stosunki skoro D. W. podarowała skarżącej w 2010 r. mieszkanie – akt notarialny został przesłany przez pełnomocnika skarżącej. W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w punkcie I wyroku Sąd uchylił zaskarżoną decyzję O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, w tym koszty dojazdu do Sądu oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie II wyroku.