II SA/Wr 280/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi T. SA na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Ś. orzekł: 1) o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 234 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 390/1, o powierzchni 0,30 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym Ś., gmina Ś.Ś., powiat ś., dla której Sąd Rejonowy w Ś.Ś., V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], objętej decyzją Starosty Ś. z dnia [...] r., sygn. [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącego wartość szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości, powstałych na skutek zdarzeń spowodowanych założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV w zakresie zadania inwestycyjnego: "Budowa stacji [...] K. wraz z zasilającymi liniami 110 kV") - na rzecz właścicieli nieruchomości: a) M.M. - w udziale 64/320, co stanowi kwotę 46,80 zł, b) Z.W. - w udziale 64/320, co stanowi kwotę 46,80 zł, c) S.W. - w udziale 64/320, co stanowi kwotę 46,80 zł, d) L.W. - w udziale 64/320, co stanowi kwotę 46,80 zł, e) M.Z. - w udziale 13/320, co stanowi kwotę 9,50 zł, f) R.Z. - w udziale 13/320, co stanowi kwotę 9,50 zł, g) A.Z. - w udziale 13/320, co stanowi kwotę 9,50 zł, h) A.Z. - w udziale 13/320, co stanowi kwotę 9,50 zł, i) R.Z. - w udziale 12/320, co stanowi kwotę 8,78 zł. 2) o zobowiązaniu T. S.A. z siedzibą w K. do zapłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 1 decyzji jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od tej decyzji odwołanie złożyła w dniu 20 maja 2016 r. M.M. oraz w dniu 24 maja 2016 r. R.Z., R.Z., M.Z., A.Z. i A.Z.. W obu odwołaniach skarżący zgłosili zastrzeżenia do wysokości wyliczonego odszkodowania wskazując na jego niską wartość przy okoliczności ujawnienia przedmiotowego ograniczenia w treści księgi wieczystej nieruchomości. Skarżąca M.M. zwróciła się również o "wykreślenie z księgi wieczystej Nr [...] obciążającego wpisu przez Starostę Ś. Decyzji [...]; [...] Starosta Ś. Ś.Ś.". Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji zważył, co następuje: Pismem z dnia 26 listopada 2015 r. M.S., działając jako pełnomocnik T. S.A. z siedzibą w K., zawiadomił Starostę Ś. - Wydział Mienia i Infrastruktury Drogowej o zakończeniu prac związanych z zakładaniem i przeprowadzaniem przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] K.) na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 390/1, obręb Ś., gmina Ś.Ś., powiat ś., dla której Sąd Rejonowy w Ś.Ś., V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W związku z powyższym Starosta Ś., w trybie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.", z urzędu wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na skutek realizacji ww. linii elektroenergetycznej. Wszczęcie postępowania nastąpiło poprzez obwieszczenie w trybie art. 49 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., jako że na tamten moment nieruchomość nie miała uregulowanego stanu prawnego, tj. nie przeprowadzono postępowania spadkowego po zmarłych, a ujawnionych w księdze wieczystej, właścicielach gruntu – J.W. i F.W.. Organ pierwszej instancji, na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę wraz z pismem z dnia 22 marca 2016 r.: postanowienia Sądu Rejonowego w K., I Wydział Cywilny z dnia 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt: [...] i postanowienia Sądu Rejonowego w Ś.Ś., I Wydział Cywilny z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt: [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po E.Z. oraz F.W. i J.W., ustalił krąg stron postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Starosta Ś. wydał decyzję z dnia [...] r., sygn.: [...], którą opisano już wyżej. Zadaniem organu odwoławczego jest dokonanie oceny wydanej w pierwszej instancji decyzji zarówno pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa proceduralnego. Jednocześnie organ odwoławczy nie jest związany zakresem zarzutów podniesionych w odwołaniu, co oznacza, że dokonuje powyższej oceny w sposób wyczerpujący. Zasadniczą kwestią przy ocenie postępowania organu pierwszej instancji jest wyjaśnienie, czy rozpoznający sprawę organ, kierując się regułami ustanowionymi w k.p.a., ustalił z urzędu, jakie fakty mają znaczenie dla niniejszej sprawy oraz jakie dowody są potrzebne dla ich wykazania, czy zebrał je i rozpatrzył w sposób wyczerpujący, a także czy dokonał oceny zebranych dowodów w sposób logiczny i zgodny z zasadami doświadczenia życiowego. Do takiego działania organy administracji publicznej obligują zasady ogólne postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej, oficjalności i swobodnej oceny dowodów, które znalazły swój wyraz w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stanowią one, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz że są obowiązane w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć całość materiału dowodowego. Organ powinien ocenić sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przy czym rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 80). Przez materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia wszystkich, mających znaczenie prawne dla sprawy, faktów. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia dowodów oznacza w myśl art. 77 § 1 k.p.a., że organ powinien przeprowadzić wszechstronną i wnikliwą ocenę ich wiarygodności i mocy dowodowej, nie pomijając żadnego z nich. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, zgodnie z zasadą swobodnej (co nie znaczy - dowolnej) oceny dowodów, wynikającą z art. 80 k.p.a., czy dana okoliczność została udowodniona. Organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia ww. zasad w szczególności poprzez nieprawidłowe określenie udziału poszczególnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości w przyznanym odszkodowaniu. Starosta Ś. dokonując ustalenia katalogu stron postępowania posłużył się przedłożonymi przez stronę postępowania – T. S.A.: postanowieniem Sądu Rejonowego w K., I Wydział Cywilny z dnia 3 kwietnia 2000 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po E.Z. oraz postanowieniem Sądu Rejonowego w Ś.Ś., I Wydział Cywilny z dnia 13 listopada 2015 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po F.W. i J.W.. Na podstawie tych dokumentów organ pierwszej instancji ustalił udziały w przedmiotowej nieruchomości spadkobierców J.W. i F.W.. Niemniej jednak ustalenie to było błędne. Wskazać należy, że udział R.Z. w nieruchomości został ustalony jako 12/320. Tymczasem R.Z. odziedziczył po zmarłej małżonce E.Z. udział w spadku w części 4/16. E.Z. z kolei odziedziczyła po zmarłym F.W. spadek w części 3/20, przy czym do masy spadku po F.W. wszedł udział w części 1/2 we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, która do momentu śmierci F.W. była przedmiotem małżeńskiej wspólnoty majątkowej jego i jego żony J.W.. Tym samym należy ustalić, że E.Z. była uprawniona do udziału w nieruchomości w wysokości 3/40, a jej spadkobierca – R.Z. - do udziału w wysokości 12/640, a nie jak wyliczył organ pierwszej instancji 12/320. Nieprawidłowo określono również udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomości przysługujący M.Z., R.Z., A.Z. i A.Z.. Strony te nabyły udziały we współwłasności przedmiotowej nieruchomości w momencie śmierci E.Z. (ich matki), a następnie w momencie śmierci J.W. (ich babki). W pierwszej kolejności więc spadkobiercy ci nabyli po 3/16 części spadku po E.Z., w skład którego wchodziła współwłasność w nieruchomości w części 3/40 (por. uwagi wyżej); zatem odziedziczyli udział w nieruchomości w wielkości 9/640. Następnie ww. spadkobiercy odziedziczyli po J.W. spadek w części 1/20, w skład którego wchodził udział w nieruchomości w części: 1) 1/2 - udział przysługujący J.W. po ustaniu wspólnoty majątkowej z mężem po jego śmierci oraz 2) 5/20 z pozostałego udziału we współwłasności w części 1/2, który wszedł w skład spadku po F.W.. Zatem łącznie M.Z., R.Z., A.Z. i A.Z. pozostają współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w częściach po 29/640, a nie jak wyliczył organ pierwszej instancji po 13/320. Powyższe uchybienia w obliczeniach wpływają na prawa i obowiązki stron ustalane w toku postępowania administracyjnego, tj. na wysokość odszkodowania przysługującą poszczególnym uprawnionym. Ustalony udział w nieruchomości, co do której orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania, przekłada się bowiem proporcjonalnie na sposób podziału kwoty odszkodowania. Prawa i obowiązki stron powinny być ustalone w sposób precyzyjny, a treść decyzji powinna być spójna ze strukturą własności nieruchomości; nie miało to miejsca z uwagi na błąd obliczeniowy organu pierwszej instancji. Jednocześnie należy podkreślić, że opisane uchybienia obliczeniowe nie mogą być skorygowane w trybie rektyfikacji (sprostowania) decyzji wynikającym z art. 113 k.p.a. Uznaje się bowiem, że tryb ten przewidziany jest dla nieistotnych wadliwości i nie ma zastosowania dla takiego elementu decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie (wyrok NSA w Katowicach z dnia 22 stycznia 1997 r., sygn. SA/KA 2714/95). Wynika to z faktu, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. I SA/Wa 1201/11). Ponadto poprzez "błąd rachunkowy", o którym mowa w art. 113 k.p.a., należy rozumieć omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, np. dodawania lub dzielenia (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007 r., sygn. IV SA/Wa 916/07). Tymczasem w niniejszej sprawie nie można zidentyfikować działania matematycznego, w którym wystąpiła omyłka. Organ pierwszej instancji najwyraźniej przyjął niewłaściwą, niespójną z prawem spadkowym, zasadę dziedziczenia ustawowego. Nota bene suma udziałów spadkobierców obliczona przez Starostę Ś. wynosi jeden (100%), niemniej jednak wysokość udziałów poszczególnych spadkobierców nie jest prawidłowa. Drugim zagadnieniem, które budzi wątpliwości w kontekście prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, jest sposób wyliczenia przez biegłą wysokości odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości polegającym na dopuszczeniu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej. W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena podlega weryfikacji przez organ administracji jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Ocena tego dowodu powinna być wszechstronna i wyczerpująca (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2010 r., sygn. II SA/Wr 95/10 oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 378/10). Analiza opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego, w tym skonfrontować zawarte w opinii wnioski z podniesionymi przez strony zarzutami (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1983 r., sygn. II SA 1302/83, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Bd 170/1, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. II SA/Go 753/14). Zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej: "u.g.n.", m.in. w przypadku ustanowienia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 u.g.n., uprawnionemu przysługuje odszkodowanie, na które składa się wartość poniesionych szkód oraz rekompensata za zmniejszenie wartości nieruchomości, jeśli było to następstwem ograniczenia w korzystaniu. Z kolei zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: "rozporządzenie o wycenie", przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości, 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono zapatrywanie, że "Przy ustaleniu wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wlicza się również zmniejszoną wartość nieruchomości, jeżeli wynikała ona z przeprowadzonych przewodów elektrycznych. Zmniejszenie tej wartości musi nastąpić w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie zmniejsza jej wartość" (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2000 r., sygn. I SA 356/99). Również późniejsze orzeczenia sądów administracyjnych pozostawały spójne z wyżej cytowanym orzeczeniem NSA, co pozwala stwierdzić, że ukształtowała się w tym zakresie linia orzecznicza, a opisane rozstrzygnięcie zachowało aktualność pomimo zmian w legislacji, w szczególności uchwalenia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", która zastąpiła ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przywołać tu należy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 lipca 2004 r., sygn. II SA/Bk 247/04, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 681/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 1136/13. Należy przyjąć, że fakt wybudowania urządzeń przesyłowych określonego typu w granicach konkretnej nieruchomości może skutkować i skutkuje zmniejszeniem wartości nieruchomości - tyle, że takie zmniejszenie trzeba odróżnić od obniżenia wartości nieruchomości spowodowanego samym uchwaleniem planu miejscowego, wprowadzającego konkretne przepisy co do lokalizacji określonych obiektów na terenie takiej nieruchomości oraz związane z tym ograniczenia. Należy przy tym zwrócić też uwagę, że ustawodawca przewidział prawną możliwość rekompensowania właścicielom nieruchomości szkód powstałych w związku z ustaleniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m.in. przebiegu inwestycji liniowych celu publicznego w art. 36 ust. 1 do 3 u.p.z.p. i to w tym trybie uprawnieni do przedmiotowej nieruchomości, a nie na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n., mogą realizować swoje żądania związane z odszkodowaniem za zmniejszenie wartości gruntu, będące konsekwencją prawnej lokalizacji urządzeń na podstawie planu miejscowego. Nie budzi wątpliwości fakt, że wybudowanie infrastruktury w granicach przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Ś., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ś.Ś. z dnia 28 stycznia 2009 r. (Dz.Urz.Woj.D.. z [...] r., Nr [...], poz. [...]). Niemniej jednak organ pierwszej instancji, pomimo zaakceptowania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazanej powyżej metody wymierzania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., określając kwotę odszkodowania oparł się na opinii biegłej, która wyliczyła należne odszkodowanie wyłącznie w granicach zmniejszenia wartości nieruchomości. Biegła, mając na względzie ustalenia poczynione przez inwestora w ramach oględzin, a utrwalone w protokole oględzin z dnia 23 listopada 2015 r., przyjęła, że na ugorowanym gruncie rolnym po zakończeniu budowy brak było zniszczeń. W związku z tym ograniczyła swoje obliczenia wyłącznie do oszacowania zmniejszenia wartości nieruchomości. Niemniej jednak w żaden sposób nie wyodrębniła zmniejszenia wartości nieruchomości wynikającego z ustaleń planu miejscowego w odróżnieniu od zmniejszenia wartości na skutek zrealizowania inwestycji, co było niezbędne w związku z wyżej opisaną linią orzeczniczą. Biegła mianowicie przyjęła określony przez inwestora "pas technologiczny", w ramach którego wyodrębniła powierzchnię pod przewodami i pozostałą powierzchnię zajęcia, a następnie przemnożyła te powierzchnie przez oszacowaną wartość jednostkową gruntu (35828,60 zł/ha) pomniejszoną zgodnie z przyjętym współczynnikiem S (por. s. 30 operatu). Współczynnik ten miał wynosić w pasie pod przewodami 0,3, a w pozostałym pasie 0,1. Biegła przyjęła tę metodę za wskazanym przez nią w treści operatu Standardem V.8 - Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej, o statusie tymczasowej noty interpretacyjnej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 10 stycznia 2002 r., dalej: "Nota V.8" (por. w szczególności jej pkt 4.4.). Niemniej jednak biegła w żaden sposób nie uzasadniła wyboru takiej, a nie innej, wartości współczynnika, ograniczając się do zamieszczenia w treści operatu tabeli (s. 16) z wartościami współczynnika dla różnych sposobów użytkowania gruntów oraz wskazania, że "publikacje i praktyka sądowa wskazują na referencyjne wartości współczynnika, które na ogół są akceptowane". Nota bene, wartości przyjęte w omawianym operacie wykraczają poza przewidziany w Nocie V.8 zakres współczynnika S, tj. od 0,15 do 0,20. Dla nieruchomości rolnych we wspomnianej tabeli biegła określiła wartość współczynnika w przedziale od 0,1 do 0,3. Co przy tym istotne, wskazany w Nocie V.8 zakres współczynnika stosuje się jedynie w przypadku braku danych rynkowych, z czego płyną dwa wnioski. Po pierwsze, biegła była uprawniona do przyjęcia współczynnika o wartości niemieszczącej się w podanym w Nocie V.8 przedziale. Po drugie jednak, współczynnik taki powinien być określony na podstawie konkretnej analizy rynku, i to rynku lokalnego. Omawiany operat takiej analizy rynku lokalnego tymczasem nie zawiera. Ponadto sporządzony w sprawie operat nie zawiera informacji, na jakiej podstawie obliczono powierzchnie zajęcia pod przewodami i pozostałą część zajęcia (odpowiednio: 0,0168 ha i 0,0148 ha). Biegła wskazała tylko, że posłużyła się tu bliżej niesprecyzowaną informacją inwestora (por. s. 11 operatu). Jednocześnie biegła na potrzeby określenia ww. wartości jednostkowej gruntu przyjęła do porównania nieruchomości, dla których nie przewidziano w planach miejscowych posadowienia sieci elektroenergetycznych (por. brak obciążenia planistycznego nieruchomości przyjętych do porównania lokalizacją sieci elektroenergetycznej, zgodnie z ich opisem na s. 27 i 28 operatu). Tym samym należy uznać, że biegła dokonała wyceny wartości nieruchomości bez uwzględnienia obciążeń planistycznych z tytułu przebiegu linii elektroenergetycznej. Należy wskazać, że biegła podjęła próbę oceny, które ze zobowiązań właściciela nieruchomości określonych w punkcie 2 sentencji decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. pociągnęły za sobą skutek w postaci utraty wartości nieruchomości po rzeczywistym posadowieniu sieci na gruncie, poprzez nałożenie treści tych obowiązków na kryteria wyceny utraty wartości zdefiniowane w § 43 ust. 3 rozporządzenia o wycenie (por. s. 15 i 16 operatu). Niemniej jednak ustalenia te nie wpłynęły rzeczywiście na rozgraniczenie utraty wartości nieruchomości, którą można przypisać postanowieniom planu miejscowego, od utraty wartości nieruchomości na skutek rzeczywistego, faktycznego posadowienia sieci. Na obliczenie wartości jednostkowej przedmiotowej nieruchomości zasadniczy wpływ miał dobór nieruchomości podobnych w ramach dokonywania wyceny w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Poprzez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). W tym kontekście istotne jest, co wskazano wyżej, nieuwzględnienie przez biegłą w doborze nieruchomości podobnych lokalizacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na gruntach, przewidzianej w planach miejscowych. Biegła nie wybrała do porównania gruntów o odpowiednim przeznaczeniu w planach miejscowych, nie dokonała również alternatywnie, w ramach przyjętych cech rynkowych nieruchomości rolnych, korekty z uwzględnieniem takiej lokalizacji. Ponadto do porównania biegła przyjęła nieruchomości o powierzchniach z przedziału od 1,9419 ha do 4,0003 ha, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość ma powierzchnię 0,4400 ha. Tym samym wyceniana nieruchomość jest kilkukrotnie mniejsza od nieruchomości przyjętych do porównania, co rodzi wątpliwości, czy można uznać te ostatnie za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Biegła nie ujęła nawet różnic w powierzchni nieruchomości w ramach korekty cen jednostkowych nieruchomości przyjętych do porównania na podstawie ich cech rynkowych - brak jest cechy powierzchni / wielkości w zestawieniu na stronie 26 operatu. Ponadto zestawienie to wykazuje także inne niedoskonałości. Należy zwrócić uwagę, że w ramach opisu gradacji dwóch cech rynkowych pojawia się ta sama w istocie właściwość nieruchomości, tj. porośnięcie gruntu drzewami. Mowa o tym zarówno w kontekście cechy "Przydatność rolnicza" jak i "Poziom kultury rolnej". W ocenie Wojewody opis cech rynkowych powinien spełniać wymóg rozłączności; w innym przypadku dokonywana korekta może być nieproporcjonalna i uwzględniać po wielokroć te same cechy nieruchomości. Wskazać również należy na brak uzasadnienia dla przyjęcia niektórych wartości natężenia danej cechy dla poszczególnych nieruchomości. Przyjętą do porównania jako trzecią nieruchomość określono jako przeciętną w ramach cechy "Położenie nieruchomości", podczas gdy leży ona bliżej zabudowań niż pozostałe dwa obiekty porównawcze. Tylko ten element usytuowania wskazanej nieruchomości ujęto w jej opisie na stronie 28 operatu, a powstrzymano się od określenia innych jej cech związanych z położeniem, pociągających za sobą uznanie tegoż położenia za przeciętne. Sama biegła także, jako element wyceny metodą porównywania parami, wskazała m.in. charakterystykę wycenianej nieruchomości z przedstawieniem jej ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych (por. s. 18, ostatni akapit operatu). Tymczasem w treści opinii nie znajdziemy nigdzie uzasadnienia sposobu przypisania wycenianej nieruchomości ocen wykorzystanych następnie dla korekty cen jednostkowych nieruchomości porównywanych. Element ten winien wchodzić w skład operatu także w związku z treścią § 55 ust. 2 rozporządzenia o wycenie. Charakterystyka nieruchomości wycenianej na potrzeby dokonania oszacowania w podejściu porównawczym powinna wchodzić w skład "uwarunkowań dokonanych czynności" oraz "rozwiązań merytorycznych", jako części operatu, zgodnie z ww. przepisem. Na negatywną ocenę analizowanego operatu wpłynął również fakt zaktualizowania cen transakcyjnych nieruchomości wykorzystanych w procesie wyceny z zastosowaniem danych Głównego Urzędu Statystycznego, dotyczących cen zakupu/sprzedaży użytków rolnych oraz danych Agencji Nieruchomości Rolnych, pozyskanych ze strony internetowej ANR (s. 20 do 23 operatu). Przepisy obowiązujące przy ustalaniu odszkodowania nie precyzują sposobu wyliczania korekty czasowej dla wyceny nieruchomości, której obowiązek uwzględnienia wynika z art. 153 ust. 1 u.g.n. Zwraca się uwagę, że prawidłowość wykorzystywania wskaźników GUS dla określenia korekty czasowej została zakwestionowana w literaturze fachowej (zob. M. Żak, Wycena nieruchomości, 2. wydanie, Warszawa 2014 r., s. 64). Wskazuje się, że organ pierwszej instancji powinien był uzyskać w tej kwestii co najmniej wyjaśnienie autorki operatu, dodatkowo precyzujące sposób obliczenia wartości współczynnika aktualizacyjnego przyjętego na potrzeby przedmiotowej wyceny. Na koniec uwag dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego należy zaznaczyć, że biegła oznaczyła jako istotną w procedurze wyceny datę 12 lutego 2014 r. i na tę datę określiła stan przedmiotu wyceny. Jest to data wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie jednak z art. 130 ust. 1 u.g.n., w przypadku gdy starosta wydaje odrębna decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. W stanie faktycznym będącym podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia za dzień ograniczenia praw do nieruchomości należy uznać dzień, w którym decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stała się ostateczna, tj. 2 kwietnia 2014 r. (w przypadku uzyskania kopii tej decyzji wraz ze stwierdzeniem ostateczności, zgodnej z rygorami art. 76a k.p.a. i odpowiadającej treścią kopii decyzji zamieszczonej na stronach 37 do 47 operatu). Z wymienionym przepisem u.g.n. nie jest spójna regulacja § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o wycenie, zgodnie z którą przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się w szczególności stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji. Dążąc do usunięcia odnotowanej sprzeczności pomiędzy przepisami rangi ustawowej a przepisami wykonawczymi, zastosowanie powinna znaleźć reguła kolizyjna lex superior derogat legi inferiori, sprowadzająca się do zasady, że norma hierarchicznie wyższa uchyla normę hierarchicznie niższą i to zasadniczo bez względu na to, w jakim czasie zostały ustanowione sprzeczne ze sobą normy i jaki jest zakres ich ogólności. Powyższa reguła, jak akcentuje się w doktrynie oraz orzecznictwie, ma najwyższą moc (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. I SA/Łd 1954/01). Reguły kolizyjne stosuje się zarówno do poszczególnych przepisów prawnych, jak i całych aktów normatywnych (por. uchwała SN z dnia 5 października 2004 r., sygn. III UZP 2/04). Zarówno biegła jak i organ pierwszej instancji oceniając stan "wyjściowy" nieruchomości uwzględnić powinni datę ostateczności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, raczej niż datę wydania tej decyzji. Nie jest wykluczone w realiach przedmiotowej sprawy, że stan, przeznaczenie i sposób korzystania z nieruchomości były tożsame w obu ww. datach, niemniej jednak ta okoliczność wymagałaby potwierdzenia w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Powyższe wskazuje na opracowanie operatu szacunkowego przez biegłą z naruszeniem art. 175 ust. 1 u.g.n. 1., zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Wskazane uchybienia pozwalają stwierdzić, że Starosta Ś. nie dochował ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Organ winien też zachować konstruktywnie krytyczne podejście do pozyskanego materiału dowodowego, także w postaci opinii biegłych. Dowód z operatu szacunkowego jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości i jest dowodem w sprawie administracyjnej, który stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie zarówno pod względem wymogów formalnych, jak i wymogów materialnych, ale również czy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1008/11, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2085/11, wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 12 maja 2010 r., sygn. II SA/Wr 97/10 oraz z dnia 31 maja 2010 r., sygn. II SA/Wr 95/10). Podważenie wartości dowodowej tego rodzaju opinii przez organy administracji publicznej jest możliwe w przypadku, gdy prosta analiza jego treści nasuwa uzasadnione wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, ale również wówczas gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomija elementy istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości. Takie okoliczności stwierdzono w niniejszej sprawie. Należy również wskazać na szereg pomniejszych, aczkolwiek również doniosłych, uchybień organu pierwszej instancji, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, są to: 1. Zaniechanie weryfikacji prawidłowości umocowania pełnomocnika T. S.A. – M.S.. Wraz z pismem z dnia 26 listopada 2015 r. złożono poświadczoną notarialnie kopię pełnomocnictwa z dnia 27 października 2015 r., której towarzyszyła informacja odpowiadająca odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców KRS z dnia 25 listopada 2015 r., a więc z okresu po wystawieniu pełnomocnictwa, przy czym określona tamże data dokonania ostatniego wpisu w KRS spółki to 16 listopada 2015 r. Tym samym nie sposób stwierdzić z całą pewnością umocowania ujawnionego w KRS prokurenta T. S.A., który udzielił pełnomocnictwa w imieniu spółki (por. w szczególności postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2014 r., II GZ 354/14). 2. Posłużenie się wypisem z planu zagospodarowania przestrzennego, załączonym do pisma T. S.A. z dnia 26 listopada 2015 r., który nie dotyczy przedmiotowej działki. Działka nr 390/1 nie jest wymieniona w wypisie z dnia 1 grudnia 2015 r. (wątpliwości budzi również ta data, skoro wypis załączono do pisma z dnia 26 listopada 2015 r.) - widnieje tam m.in. działka o oznaczeniu 290/1. Załączony wraz z wypisem z planu miejscowego rysunek tegoż planu, po pierwsze, został przedłożony przez wnioskodawcę w formie nieuwierzytelnionej kopii i jako taki nie spełnia wymogu art. 76a k.p.a., a zatem jego wartość dowodowa jest ograniczona. Po drugie, na rysunku tym zaznaczono odręcznie lokalizację działki oznaczonej numerem 290/1, a zatem innym niż przedmiotowa. Po trzecie, ww. rysunek nie stanowi wyrysu z planu miejscowego w rozumieniu art. 30 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy wyrys taki jest podstawowym dokumentem poświadczającym ustalenia planu miejscowego dla danej nieruchomości bądź działki ewidencyjnej, w ujęciu graficznym. Znajdujący się w aktach sprawy rysunek planu nie spełnia takiej funkcji. Ponadto należy zauważyć, że stanowi on przeskalowaną (pomniejszoną) kopię oryginalnego załącznika do planu miejscowego, co zaburza skalę tego rysunku, ogranicza jego czytelność, umniejszając w dalszy sposób jego walorom dowodowym. 3. Posłużenie się protokołem z oględzin nieruchomości z dnia 16 lutego 2016 r., pod którym widnieje jedynie podpis zastępcy kierownika Wydziału Mienia i Infrastruktury Drogowej Starostwa Powiatowego w Ś.Ś. E.M., podczas gdy pozostałe podpisy: biegłej L.Sz. i pełnomocnika T. S.A. M.S. stanowią kserokopię wraz z samą treścią protokołu. Taka forma protokołu nie czyni zadość rygorom art. 76a k.p.a., zatem nie powinien on stanowić dowodu w niniejszej sprawie. 4. Przyjęcie, za protokołem oględzin z dnia 23 listopada 2015 r., że "szkód związanych z przeprowadzoną inwestycją nie stwierdzono, a nieruchomość przywrócono do stanu poprzedniego". Wskazać należy, że ustalenie to poczyniono na podstawie oględzin dokonanych nie przez organ lub biegłego, w ramach czynności postępowania dowodowego, a przyjęto za ustaleniami dokonywanymi przez inwestora - stronę postępowania. Ponadto przedmiotowy protokół został podpisany wyłącznie przez przedstawiciela T. S.A. oraz L.W. (opisanego tamże jako "zarządca", nota bene, bez wskazania na podstawę prawną dla takiej jego funkcji), a zatem tylko niektóre strony niniejszego postępowania. Tym samym wartość dowodowa przedmiotowego protokołu jest ograniczona, a organ pierwszej instancji powinien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, celem ustalenia stanu zagospodarowania i użytkowania przedmiotowej nieruchomości przed wykonaniem robót i po ich zakończeniu. W szczególności wyjaśnieniu powinna ulec okoliczność, czy na skutek tych robót nie powstały szkody w uprawach. Zgodnie bowiem z informacją umieszczoną na s. 11 sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego na dzień rozpoczęcia prac na terenie nieruchomości zasiane było pszenżyto, nie jest jednak jasne, czy uprawy te uległy zniszczeniu w związku z posadowieniem sieci, czy też nie. Szkoda taka, jeśli wystąpiła, powinna być objęta odszkodowaniem ustalanym w niniejszej sprawie, na mocy art. 128 ust. 4 u.g.n. Także zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o wycenie oszacowaniu powinna podlegać wartość utraconych pożytków z nieruchomości np. w postaci plonów. 5. W skład materiału dowodowego powinny także wchodzić: a) oryginał bądź kopia decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r., sygn. [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wraz z załącznikami, spełniająca kryteria art. 76a § 1 k.p.a., b) oryginał bądź prawidłowo uwierzytelniona kopia postanowienia Sądu Rejonowego w Koszalinie, I Wydział Cywilny z dnia 3 kwietnia 2000 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po E.Z., spełniająca kryteria art. 76a § 1 k.p.a., c) pozyskana przez Starostę od inwestora dokumentacja wykonawcza przedsięwzięcia, tj. projekty techniczno-budowlane, plany realizacji inwestycji, względnie inne dokumenty, co ma istotne znaczenie dla właściwego zlokalizowania i zwymiarowania umieszczonej nad nieruchomością infrastruktury (por. pkt 2.4. Noty V.8). Wojewoda wskazuje także, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było pouczenie stron postępowania o możliwości podważenia wyceny sporządzonej przez biegłą na zlecenie organu przez poddanie prawidłowości opinii biegłej, na podstawie art. 157 u.g.n., ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2008 r., sygn. I SA/Wa 928/08). Obowiązek ten wynika z zasady ogólnej przewidzianej w art. 9 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Uchybienie w toku postępowania zasadzie informowania, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, traktowane jest w orzecznictwie jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. I OSK 6/06). Zasadne jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z powodu naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. oraz ze względu na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, wpływający istotnie na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę powinien prawidłowo ustalić katalog uprawnionych do odszkodowania i ich udział w kwocie odszkodowania, przeprowadzić dowód z opinii biegłego w sposób pozbawiony wyżej opisanych wad oraz uzupełnić materiał dowodowy zgodnie z punktami 1 do 5 powyżej. Na marginesie należy dodać, że sformułowane przez skarżącą M.M. żądanie wykreślenia obciążenia przedmiotowej nieruchomości, polegającego na ograniczeniu sposobu korzystania i zezwoleniu T. S.A. na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości linii elektroenergetycznej, nie może być rozpatrzone w niniejszym postępowaniu. Ograniczenie to bowiem zostało wpisane do księgi wieczystej na podstawie ostatecznej - niezaskarżonej decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. Skargę na tę decyzję wniosła T. SA z siedzibą w K. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, a także art. 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz 80 w zw. z 84 § 1 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania uznając, że w sprawie istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy wszelkie ewentualne wątpliwości, które powziął organ II instancji w opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego mogło zostać usunięte w postępowaniu drugoinstancyjnym na podstawie art. 136 kpa, a także poprzez brak wyjaśnienie w decyzji okoliczności przemawiającej za wydaniem decyzji kasatoryjnej oraz brak wyjaśnienia przyczyn zastosowania art. 136 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja taka wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne może w szczególności wystąpić, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do ustalonego stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Zastosowanie się do powyższego nie stanowi w żaden sposób naruszenia zasady dwuinstancyjności, nie można bowiem a priori przyjąć, iż wyjaśnienia biegłego rzeczoznawcy wpłynęłyby na wartość odszkodowania ustalonego w opinii. Według utrwalonych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 26 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1619/14, wraz z orzecznictwem przywołanym w jego uzasadnieniu, dostępny w CBOSA i LEX-el), decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, j.w., str. 519). Operat rzeczoznawcy, w istocie mający charakter opinii biegłego, jest niewątpliwie podstawowym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym przypadku odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn. Potrzeba powtórzenia tej czynności dowodowej wymaga wykazania wystąpienia takiej konieczności. W opinii Skarżącej w rozpatrywanym przypadku przeprowadzona przez Wojewodę ocena operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, w zakresie w jakim stanowiła o treści zaskarżonej decyzji, nie tylko wkraczała w materię wymagającą wiedzy specjalistycznej i wynikała z wadliwego odczytania tego dokumentu. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa. Organ, rozpatrując taki dowód, powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m. in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Dodatkowo jednak, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto, co bardzo istotne, pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (art. 174 i nast. ugn w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r. w sprawie SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeśli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia przepisów obowiązującego prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe, jest nielogiczny, czy niezupełny. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej oceny prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów (vide: wyroki NSA w sprawach I OSK 778/10, I OSK 291/12, I OSK 796/16). Wojewoda D. dokonał nieuprawnionej, a dodatkowo błędnej (wszak nie posiada wiedzy specjalistycznej) oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, zamiast dokonać jego przydatności jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania, z punktu widzenia jego kompletności i prawidłowości sporządzenia. Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów Organu modyfikuje dość znacząco przepis art. 157 ust 1 ugn, który należy rozumieć w taki sposób, że jeśli organ nabierze wątpliwości merytorycznych, co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to, skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie, powinien zwrócić się o dokonania weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Nie znajduje oparcia w przepisach prawa powoływanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia na standardy i noty interpretacyjne wchodzące w skład Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny. Wskazane wyżej noty i standardy nie stanowią bowiem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP. W konsekwencji, nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy dla podejmowania określonych rozstrzygnięć przez organy administracji, standardy te stanowią wewnętrzne wytyczne organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych zalecane do wykorzystywania przez członków organizacji, mające służyć zapewnieniu odpowiedniego merytorycznego poziomu sporządzonego operatu. Stosowanie się przez rzeczoznawcę majątkowego do powyższych standardów ma charakter dobrowolny, a ocena czy dochował on tychże standardów, i jeśli nie, to jaki miało to wpływ na treść opinii, stanowi element wiedzy fachowej, tzw. warsztat rzeczoznawcy, którego nie posiada organ, toteż nie może oceniać w tym zakresie sporządzonego operatu, albowiem ingerowałby w ten sposób w zakres fachowych kompetencji biegłego. O ile zatem Wojewoda D. powziął wątpliwości co do rzetelności sporządzonego w sprawie operatu, właśnie ze względu na podejrzewane naruszenie standardów i noty interpretacyjnej, jedynym dopuszczalnym przez prawo sposobem weryfikacji tego rodzaju wątpliwości było zwrócenie się o dokonanie oceny tegoż operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Oceny takiej nie może Wojewoda D. dokonać samodzielnie. W piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuciła Wojewodzie D. nieuprawnione zakwestionowanie operatu szacunkowego – organy nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzania ustaleń operatu, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Podobnie nieuprawnione jest sprawdzanie przez organ dokonanych przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości podobnych, rodzajów cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę jak i dat transakcji nieruchomości przyjętych do porównania. Pełnomocnik dodał, że nie można zgodzić się z jednoznacznym stanowiskiem Wojewody w zakresie daty istotnej w procedurze wyceny w odniesieniu do stanu nieruchomości. Nawet w orzecznictwie kwestia ta nie jest postrzegana jednolicie. Wojewoda, jako organ rozpoznający sprawę merytorycznie (nie zaś oceniając legalność decyzji) mając wątpliwości powinien ustalić, czy stan nieruchomości w obu datach nie był tożsamy, a w konsekwencji czy przyjęcie innej daty wpłynęłoby na wysokość ustalonego odszkodowania. Wojewoda w toku postępowania odwoławczego a priori przyjął, iż wszelkie uchybienia (z punktu widzenia organu) wpływają na wartość odszkodowania i nie można ich "naprawić" w postępowaniu odwoławczym. Przypomnieć należy, iż organ drugiej instancji nie ocenia zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego legalności, to bowiem należy do sądu administracyjnego. Wojewoda w toku postępowania odwoławczego ani razu nie zwrócił się do biegłego o wyjaśnienie wątpliwości, które powziął. W szczególności Wojewoda zarzuca bieglej, że przyjęła "dowolnie" powierzchnie zajęcia pod przewodami, podczas gdy z akt sprawy wynika, że wielkość tych powierzchni była pomiędzy stronami niesporna, właściciele tej okoliczności nie kwestionowali. Zwrócić także należy uwagę, iż nieprawidłowe ustalenie przez organ pierwszej instancji wielkości udziałów nie ma wpływu na wielkość odszkodowania co do zasady. Zmianie ulegnie, przy założeniu, że organ II instancji prawidłowo obliczył udziały stron postępowania w nieruchomości, jedynie sposób podziału owej kwoty. Skoro zaś wielkość tej kwoty się nie zmieniła a nieprawidłowa była jedynie informacja dotycząca sposobu jej rozdysponowania, to nie sposób uznać, iż Wojewoda naruszyłby zasadę dwuinstancyjności orzekając w tym zakresie. Na tej podstawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie skarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz, U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Kwestię sporną i w sumie zasadniczą w rozpatrywanej sprawie stanowi zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zawarte w zaskarżonej decyzji szeroko przytoczone motywy – w ocenie Sądu - czynią zadość treści art. 138 § 2 k.p.a. Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Jak wynika zatem z powyższych rozważań organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena. Ponadto, przepis ten nie przewiduje również możliwości uchylania rozstrzygnięć organu pierwszej instancji tylko z tego powodu, że organ odwoławczy ocenia odmiennie zgromadzony materiał dowodowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1934/10, publ. LEX nr 758918). "Sama odmienna ocena przez organ odwoławczy dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania, w sytuacji braku wątpliwości co do wynikającego z nich stanu faktycznego sprawy, nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 482/10, publ. LEX nr 752522). "Jeśli organ drugiej II instancji dokonuje ocen stanu faktycznego odmiennych od ocen przyjętych w decyzji organu I instancji (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - wtrącenie Sądu), a nie wskazuje czy i w jakim zakresie postępowanie dowodowe ma być uzupełnione, nie jest to powód do uchylenia tej decyzji, lecz jest to powód do wzięcia odpowiedzialności przez organ odwoławczy za własną ocenę prawną sprawy i wydanie decyzji ostatecznej kończącej sprawę." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 502/10, publ. LEX nr 760115). To zaś prowadziłoby do wniosku, że w sprawie został naruszony art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., a naruszenie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W świetle powyższych rozważań decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest w pełni zasadna. Organ ten szeroko i precyzyjnie przedstawił naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego organu I instancji i wykazał jakie istotne okoliczności należy w toku ponownego postępowania wyjaśnić w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Należy tu wymienić omówione obszernie w skarżonej decyzji takie okoliczności, jak weryfikacja umocowania pełnomocnika inwestora, wartości dowodowej i doniosłości zgromadzonej w sprawie wadliwej dokumentacji (wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, protokoły oględzin, decyzja Starosty Ś. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po E.Z.) czy braki w tej dokumentacji (dokumentacja wykonawcza inwestycji na potrzeby zwymiarowania powstałej infrastruktury). Za szczególnie istotne uchybienie należy uznać także nieprawidłowości w ustaleniu przez organ pierwszej instancji udziałów poszczególnych stron postępowania we własności nieruchomości co ma bezpośredni wpływ na wysokość odszkodowania dla poszczególnych stron, co ustala w decyzji organ. Nie można w tym względzie zaaprobować ogólnej kwoty odszkodowania dla wszystkich stron uprawnionych do jego otrzymania, jak to sugeruje w skardze strona skarżąca. Rację ma organ, że tych licznych mankamentów postępowania dowodowego nie sposób naprawić w postępowaniu odwoławczym, albowiem uchybienia te, ich nagromadzenie i "ciężar gatunkowy" - przemawiają za koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, a orzeczenie merytoryczne w niniejszej sprawie pociągałoby za sobą naruszenie zasady dwukrotnego, pełnego rozpatrzenia sprawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym. Podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przekraczając granice zakreślone przepisem art. 15 kpa. Należy podzielić pogląd organu, że wobec sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego należało postawić zarzuty w pełni uzasadnione, polegające na przyjęciu przez biegłą nieodpowiedniego sposobu obliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości. Autorka opracowania, pomimo zawartych w tekście operatu deklaracji, nie zróżnicowała skutków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w konsekwencji odpowiednich postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i skutków rzeczywistego posadowienia sieci na gruncie. Rozgraniczenie takie nie znalazło odzwierciedlenia w przyjętym wzorze obliczenia zmniejszenia wartości. Autorka nie uwzględniła również przeznaczenia na infrastrukturę przesyłową w miejscowym planie przy doborze nieruchomości porównawczych, tym samym obliczyła wartość jednostkową gruntu bez uwzględnienia obciążeń planistycznych. Wobec operatu sformułowano również szereg zarzutów szczegółowych, tj.: w zakresie doboru nieruchomości podobnych (ich powierzchni), zakresu cech rynkowych, sposobu ustalania trendu wzrostu lub spadku cen w aspekcie czasowym. Dla oceny przedmiotowego operatu istotną kwestią pozostaje ponadto zaniedbanie organu pierwszej instancji ustalenia istnienia lub braku szkód w uprawach na skutek wykonania robót budowlanych na przedmiotowym gruncie. Szczegółowe rozważania w tym zakresie zostały zawarte na s. 9 zaskarżonej decyzji, które Sąd podziela. W kalkulacji odszkodowania pominięto, bez uzasadnionych podstaw faktycznych, szkodę mogącą być następstwem zniszczenia zasiewów i plonów. W kontekście zarzutu naruszenia art. 138 § 2 donośny pozostaje tu pogląd doktryny, iż nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza gdy to operat ma precyzyjnie określić wysokość należnego odszkodowania. Sąd za błędny uznał wniosek skarżącej, zgodnie z którym jedynie w trybie art. 157 u.g.n. może dojść do kontroli merytorycznej opracowywanego w sprawie operatu. Zgodnie ze wskazanym w zaskarżonej decyzji orzecznictwem (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1008/11, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2085/11, wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 12 maja 2010 r., sygn. II SA/Wr 97/10 oraz z dnia 31 maja 2010 r., sygn. II SA/Wr 95/10) to organ we własnym zakresie może i powinien dokonywać oceny operatu zarówno co do wymogów formalnych, jak i materialnych, ale również czy dokument ten jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności. To właśnie w tym kontekście istotne są również powołane przez biegłą w niniejszej sprawie standardy. Skoro bowiem biegła wskazuje je (np. Standard V.8) jako podstawę sporządzenia operatu (swoistego rodzaju wzorzec metodologiczny), niczym niepoparte odstąpienie od niektórych norm wynikających ze standardu przez biegłą nie może zostać ocenione pozytywnie. Takie działanie świadczy bowiem o nieuzasadnionej wybiórczości w stosowaniu powołanych norm, dowolności założeń i ustaleń, braku konsekwencji oraz niejasności opinii, dyskwalifikując jej wartość dowodową. Ponadto wskazać należy, że instytucja art. 157 u.g.n. to także prawo przysługujące stronie postępowania, tj. m.in. uprawnionym do odszkodowania. W tym kontekście istotnym zaniedbaniem Starosty Ś. było zaniechanie pouczenia stron o możliwości skorzystania z uprawnienia ustanowionego w tym przepisie, co stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a. Przytoczone przez pełnomocnika strony skarżącej w piśmie z dnia 19 lipca 2017 r. orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego nie może w przedmiotowej sprawie w żadnej mierze wykluczać wręcz obowiązku organu oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów, w tym również operatu szacunkowego, sporządzonego przez osobę dysponującego wiedzą specjalną. Taki obowiązek organu wynika bowiem wprost z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 i art. 107 § 3 kpa i nie znosi go instytucja przewidziana w art. 157 u.g.n. To organ wydaje samodzielnie decyzję i jest za nią odpowiedzialny, a nie autor operatu szacunkowego. Zarzuty sformułowane przez organ II instancji wobec operatu nie wchodzą w zakres wiedzy specjalnej autora operatu i nie wymagają takiej wiedzy aby je postawić. Takie i podobne zarzuty pojawiają się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a wynikają wprost z treści przepisów przywołanej u.g.n. oraz § 43 ust. 3 rozporządzenia o wycenie (por. wyrok NSA z 12.01.2011 r., OSK 378/10). Taka ocena przedmiotowego operatu dokonana przez organ odwoławczy w oparciu o przywołane przepisy prawa przewidujące konkretne wymogi tego dowodu była w pełni uzasadniona i Sąd ją aprobuje. W tej sytuacji skargę jako nietrafną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.