III SA/Wr 785/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Anetta Chołuj (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi P. Z. (dalej: Skarżący, Strona) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. z dnia [...] maja 2017 r. nr ([...] negatywnie opiniujące wniosek w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od 4,5% do 18% zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym "A" przy ul. [...] we W. Organ - działając na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn.zm. –dalej jako u.w.t.p.a.), art. 106 § 5, art. 123 i art. 124 K.p.a., uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu ( z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 207, poz. 2950 z późn. zm.), uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania we W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta (Dz. Urz. Woj. Doln. 2014r. poz. 4456 z późn. zm.) oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie powołania Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. – negatywnie zaopiniował złożony przez Stronę wniosek wskazując niezgodność lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z przepisami uchwały Nr [...]. W szczególności powołano się na § 1 ust. 1 powołanej uchwały wyłączający dopuszczalność usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży. Po rozpatrzeniu zażalenia – w którym Skarżący przede wszystkim zarzucił niewłaściwą interpretację w zakresie pojęcia placówek wychowawczych i opiekuńczych oraz "najbliższej okolicy", braku dokładnego pomiaru odległości pomiędzy przedszkolem a sklepem oraz pomiaru rozchodzenia się dźwięku – organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych wydając opinię oceniła czy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu zgodna jest z uchwałą rady gminy, czy też nie spełnia wymagań określonych w uchwale. Przepisy nie dopuszczają sytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy obiektów chronionych takich jak przedszkole. Definicja zawarta w art. 2¹ pkt 1 uw.t.p.a. może służyć co najmniej pomocniczo w interpretacji przepisów uchwały. W języku potocznym najbliższa okolica to obszar rozciągający się dookoła jakiegoś miejsca, stanowiący jego bezpośrednie otoczenie, obszar znajdujący w niewielkiej odległości od danego miejsca, przylegający do czegoś. Organ przyjął, że najbliższą okolicę przedszkola stanowi pewien obszar zamknięty trwałą przeszkodą faktyczną w stosunku do owej placówki. Organ bazując na materiale fotograficznym oraz ustaleniach zawartych w protokole z wizji lokalnej w dniu [...] maja 2017 r. podkreślił, że sklep znajduje się w najbliższej okolicy przedszkola, a ich wzajemne usytuowanie nie pozwala na pozytywne zaopiniowanie wniosku. Lokal usytuowany jest w niewielkiej odległości od przedszkola ok. 70 m, czyli bliską odległość obiektów. Przy czym nie chodzi o odległość od wejścia do lokalu do wejścia na teren przedszkola, ale odległość pomiędzy usytuowaniem lokalu, a przedmiotowym miejscem chronionym. Chodzi o odległość między granicami tych obiektów. Pomiędzy placówka oświatową a sklepem nie ma żadnej trwałej przeszkody o charakterze faktycznym takiej jak choćby wskazana w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy krawędź jezdni czy zabudowa, która ze względu na swój charakter może wpływać na wyznaczenie obszaru najbliższej okolicy przedszkola. Analizowane obiekty usytuowane są względem siebie w linii prostej, a pomiędzy nimi znajduje się jedynie będąca w toku realizacji inwestycja drogowa, która jako formalnie nieoddana jeszcze do użytku, nie może zostać uznana za trwałą stanowiącą granicę placówki opiekuńczej. Przedmiotowa droga jako niebędąca jeszcze drogą publiczną, przeznaczona jest obecnie dla niewielkiego natężenia ruchu stanowi w istocie plac budowy, jest nieodgrodzona barierkami i można ja swobodnie przekraczać. Przedmiotowe obiekty usytuowane są względem siebie w prostej linii i brak jest między nimi jakiejkolwiek przeszkody, która uniemożliwiłaby jednocześnie dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy. Tym samym za zbędne uznał organ dokonanie pomiaru rozchodzenia się dźwięku pomiędzy tymi obiektami. Pomiędzy tymi obiektami jest otwarta niczym nieograniczona przestrzeń. Brak jest elementów które mogłyby wpływać na wytyczenie najbliższej okolicy przedmiotowej placówki czy też izolować lokal strony od bezpośredniego otoczenia przedszkola, co też stanowi negatywną przesłankę do opiniowania wniosku. Zdaniem organu bez znaczenia jest fakt, że wcześniej udzielano przedsiębiorcy zezwoleń. W skardze Skarżący wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego § 1 pkt 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. w związku z art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez ich niewłaściwą interpretację w zakresie pojęcia placówek wychowawczych i opiekuńczych, jak i niewłaściwe zastosowanie w zakresie określenia "najbliższej okolicy"; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli w osobie Skarżącego prowadzącego sklep posiadający zezwolenie na sprzedaż alkoholu przed utworzeniem "B" oraz nieuwzględnienie interesu społecznego, czyli okolicznych mieszkańców w postaci ryzyka likwidacji jedynego sklepu w promieniu kilkuset metrów, co może wpłynąć zdecydowanie na jakość życia na tym obszarze; 3) naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał zaskarżone postanowienie, w zakresie czynności takich jak dokładny pomiar odległości między przedszkolem a sklepem oraz rozchodzenia się dźwięku między tymi obiektami, przeprowadzone według jasnych i czytelnych reguł, zbadanie wpływu nowo wybudowanej jedni na rozchodzenie się dźwięku między obiektami; 4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż obiekt chroniony nie jest oddzielony trwałą przeszkodą w postaci ogrodzenia i jezdni od sklepu w którym ma być prowadzona sprzedaż alkoholu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. Skarżący podtrzymał dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uznał, że - wyrażone w postanowieniach - zarówno opinia Komisji, jak i stanowisko SKO, uznające, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, mieszczący się w sklepie "A" przy ul. [...] we W., jest usytuowany w najbliżej okolicy obiektu (miejsca) chronionego, tj. "B", położonego przy ul. [...] we W., są dowolne w świetle regulacji § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] (także art. 2¹ ust. 1 pkt 1 u.w.t.p.a.). Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie wniosku przedsiębiorcy (ust. 2). Zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (ust. 3). Zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Działając w granicach upoważnienia ustawowego, Rada Miejska W. wydała uchwałę nr [...] w sprawie zasad usytuowania we W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta. W § 1 ust. 1 pkt 1 postanowiła, że "Nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury i świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży". Nie jest między stronami sporne, że zarówno uchwała, jak i ustawa (u.w.t.p.a.), nie definiują pojęcia "najbliższa okolica placówek". Uchwała nie stanowi przy tym, że definiując termin "najbliższa okolica placówek" należy stosować (wprost/odpowiednio) - zawartą w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy - definicję "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych", traktującą, że stanowi ją obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Słusznie przyjmują przy tym strony sporu, że definicję ustawową można - ewentualnie - stosować pomocniczo. Sąd stwierdza, że - z uwagi na wspomniany brak definicji i znaczenie (wiążący charakter) opinii, o których mowa w art. 18 ust. 3a ustawy - przy wykładni terminu "najbliższa okolica placówek", wydająca te opinie Komisja winna kierować się jasnymi, czytelnymi i uniwersalnymi przesłankami, wystrzegając się dowolnych stwierdzeń oraz sądów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 519/17). Wnioski jakie nasuwa wykładnia językowo – gramatyczna przepisu, że najbliższą okolicę punktu sprzedaży stanowi pewien obszar zamknięty trwałą przeszkodą faktyczną. Przyjąć należy że najbliższą okolicę stanowi obszar zawarty między potencjalnym punktem sprzedaży alkoholu a najbliższą trwałą przeszkodą typu faktycznego. Trwała faktyczna przeszkoda jest przy tym podstawową okolicznością, której istnienie zamyka obszar, o którym mowa, stanowiąc w konsekwencji granicę "najbliższej okolicy". Wśród owych przykładów trwałych przeszkód natury faktycznej legislator wymienił "krawędź jezdni". Za taka przeszkodę można uznać krawędź jezdni oznaczoną wyraźnie krawężnikiem, ulicy o dużym natężeniu ruchu z wyraźnie przewidywanymi miejscami do przekraczania jezdni. W przedmiotowej sprawie organ niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy odnośnie przeanalizowania kwestii "najbliższej okolicy" przedszkola. Z protokołu oględzin oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że pomiędzy tymi obiektami znajduje się droga w budowie z ułożonymi w dniu oględzin krawężnikami. Ze zdjęć tych wynika, że droga ta jest już częściowo utwardzona. Ze zdjęć zaś dołączonych do skargi wynika, że droga ta jest ukończona z zaznaczonymi pasami dla pieszych. Pomimo, że Strona w protokole oględzin z dnia [...] maja 2017 r. wskazywała, że będzie to droga publiczna o dużym natężeniu, organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. W sprawie tej nie ustalono kiedy ta droga powstanie i jaki będzie miała charakter. Okoliczność ta w świetle treści art. 2¹ u.w.t.p.a. ma istotne znaczenie dla ustalenia występowania trwałej przeszkody, która wyznacza najbliższą okolicę. Zdaniem Sądu, przy braku w uchwale definicji pojęcia "najbliższa okolica placówek", trzeba w pierwszej kolejności wziąć wzgląd na istotę ograniczeń w dostępie do placówek umożliwiających zakup alkoholu (reglamentację tychże placówek). Istotę tę należy wywodzić z celów (zadań) u.w.t.p.a., jednym z których jest ochrona dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami spożywania alkoholu. W sprawie, oceniając, czy - prowadzony przez Stronę - sklep usytuowany jest w najbliższej okolicy "B", należało poza wyjaśnieniem występowania trwałej przeszkody w postaci drogi ustalić ponadto, czy między tymi obiektami (osobami z nich korzystającymi) istnieje bezpośredni kontakt (wzrokowy, słuchowy), tj. czy ma miejsce sytuacja, w której uczęszczające do "B" (wchodzące, wychodzące, przebywające na jego terenie) dzieci byłyby narażone na obserwację negatywnych zjawisk, które powszechnie występują w miejscach (ich otoczeniu), gdzie sprzedawany jest alkohol. Niezbędne było także uwzględnienie faktu, że spożycie alkoholu, którego opinia (zezwolenie) dotyczy, miało odbywać się poza miejscem sprzedaży w sklepie i że w okolicach sklepu spożywanie alkoholu jest zabronione. Wprawdzie organ I instancji w opinii stwierdził występowanie nie tylko kontaktu wzrokowego pomiędzy wejściem do lokalu ale także słuchowego. Jednak w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2017 r. brak jest wzmianek na temat jakichkolwiek rzekomych pomiarów dokonywanych przez Komisję, czy opisów metod jakimi się przy tych pomiarach posługiwano. Należy zwrócić uwagę, że w celu ostatecznego i jednoznacznego wyjaśnienia kwestii charakteru drogi, organ winien był podjąć działania zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego, w szczególności wyjaśnienia charakteru drogi. W tym miejscu przypomnieć należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. W zażaleniu na str. 5 Skarżący wskazał, że budowa drogi została zakończona a jezdnia oddana do użytku. Kolegium rozpatrując sprawę nie zweryfikowało twierdzeń Skarżącego, nie wyjaśniło tej okoliczności, powołując się w swoim rozstrzygnięciu na "drogę w budowie". Organ odwoławczy nie ustosunkował się do wyjaśnienia Strony dotyczących występowania pomiędzy obydwoma obiektami drogi, czym w sposób dowolny ocenił najbliższa okolicę. Kolegium zatem niedostatecznie wnikliwie przeanalizowało wszystkie podnoszone w toku postępowania przez Skarżącego okoliczności. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż w realiach kontrolowanego postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił bowiem wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co też nie pozwala przyjąć, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest miarodajny dla prawidłowego wydania rozstrzygnięcia. Tymczasem rzeczą organu w niniejszej sprawie było przeprowadzenie postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienie wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przypomnieć wszak należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, czego odzwierciedleniem musiałaby być treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przedwczesna byłaby ocena, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego - czy istniała przesłanka do negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu, mając na względzie przywołane powyżej okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy. Uznając, że w sprawie dopuszczono się naruszenia regulacji art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] (także art. 2¹ ust. 1 pkt 1 u.w.t.p.a.), Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - uchylił oba wydane w sprawie postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.