III SA/Po 891/17

Dnia 21 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi X na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę IIISA/Po 891/17 Uzasadnienie Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (zwanej dalej "Ustawą") oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1980), ogłosił w dniu [...] roku postępowanie w trybie konkursu ofert o numerze [...]w sprawie zawarcia na okres od dnia [...]roku do dnia [...]roku umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie rehabilitacji ogólnoustrojowej w warunkach stacjonarnych W przedmiotowym konkursie oferty złożyły trzy podmioty: skarżąca spółka oraz[...]. Komisja konkursowa w trakcie prowadzenia w części jawnej postępowania, działając na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy odrzuciła ofertę złożoną przez X., wskazując, że w przedmiocie prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w formie elektronicznej, oferent nie spełnił wszystkich wymaganych warunków, aby uznać, że dokumentacja medyczna spełnia wymagania prowadzenia jej w formie elektronicznej, wobec czego uznano, że w ofercie przedstawił informację nieprawdziwą. Jak wyjaśniono, spółka na pytanie ankietowe zawarte w części [...]Ankiety formularza ofertowego punkt [...] zadeklarowała prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej, w rozumieniu ustawy o prawach pacjenta, w postaci elektronicznej, przy czym , w przypadku wystawiania recept i skierowań, co najmniej poprzez nanoszenie danych za pomocą wydruku. Jak dalej wskazano, przedłożone dokumenty i wyjaśnienia nie potwierdziły prowadzenia dokumentacji medycznej w sposób zgodny z zadeklarowaną odpowiedzią ankietową. X złożyła protest na czynność odrzucenia oferty. W związku z brakiem uwzględnienia protestu przez komisję konkursową, spółka wniosła odwołanie do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W odwołaniu zarzucono: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 149 pkt 2 ustawy poprzez odrzucenie oferty i brak zastosowania art. 153 ust 6 ustawy, pomimo, iż oferta nie zawierała nieprawdziwych informacji, bowiem nie jest uzasadnione przyjęcie, że przedstawione przez pacjenta zdjęcia radiologiczne w formie tradycyjnej muszą być koniecznie włączane do dokumentacji medycznej przez ich konwersję na format elektroniczny, po drugie nie jest uprawnione przyjęcie formatu [...]jako jedynej możliwości ich utrwalenia, przechowywania i udostępniania, zaś oferent dysponuje możliwością ich zaimportowania do postaci elektronicznej w formie skanu lub pliku, a zatem prowadzi on prawidłowo indywidualną dokumentację medyczną w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej 2. naruszenie art. 134 ust 1 ustawy poprzez nierówne traktowanie świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy poprzez stosowanie wobec [...]wymogów nie wyrażonych w powszechnie obowiązujących aktach prawnych w oparciu o nieupublicznione stanowisko organów administracji i wykładnię wymogów prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej 3. naruszenie art. 134 ust 1 ustawy poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie gwarantujący uczciwej konkurencji 4. naruszenie art. 134 ust 2 ustawy poprzez brak upublicznienia informacji o wymaganiach w zakresie dysponowania sprzętem umożliwiającym zeskanowanie dokumentu ( zdjęcia radiologicznego w formie analogowej) do formatu [...]. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją [...]wydaną w dniu [...]oddalił odwołanie. X wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego z dnia [...]r. ( art. 52 § 3 p.p.s.a.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 149 pkt 2 ustawy poprzez odrzucenie oferty i brak zastosowania art. 153 ust 6 ustawy oraz niewłaściwe zastosowanie art. 154 ust. 3 ustawy, pomimo, iż oferta nie zawierała nieprawdziwych informacji, bowiem nie jest uzasadnione przyjęcie, że przedstawione przez pacjenta zdjęcia radiologiczne w formie tradycyjnej muszą być koniecznie włączane do dokumentacji medycznej przez ich konwersję na format elektroniczny, po drugie nie jest uprawnione przyjęcie formatu [...], jako jedynej możliwości ich utrwalenia, przechowywania i udostępniania, zaś oferent dysponuje możliwością ich zaimportowania do postaci elektronicznej w formie skanu lub pliku, a zatem prowadzi on prawidłowo indywidualną dokumentację medyczną w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej 2. naruszenie art. 134 ust 1 ustawy poprzez nierówne traktowanie świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy poprzez stosowanie wobec [...]wymogów nie wyrażonych w powszechnie obowiązujących aktach prawnych w oparciu o nieupublicznione stanowisko organów administracji i wykładnię wymogów prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej 3. naruszenie art. 134 ust 1 ustawy poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie gwarantujący uczciwej konkurencji 4. naruszenie art. 134 ust 2 ustawy poprzez brak upublicznienia informacji o wymaganiach w zakresie dysponowania sprzętem umożliwiającym zeskanowanie dokumentu ( zdjęcia radiologicznego w formie analogowej) do formatu [...]. Nadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci informacji udzielonych przez poszczególne oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia, na okoliczność interpretacji warunku prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej jako warunku dodatkowego, nie zaś obowiązkowo wymaganego, konsekwencji bezpodstawnej deklaracji jego spełnienia, a także wymogu i sprawdzania wymogu zdolności odwzorowania zdjęć radiologicznych do formatu [...] w kontekście deklaracji prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej nie naruszył przepisów prawa w sposób, który obligowałby do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.). Powyższa ustawa stanowi podstawę powierzenia organom NFZ określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń oraz jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych i trybu postępowania, w tym trybu postępowania prowadzonego przed organem NFZ, wszczętego w wyniku wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej ma służyć realizacji przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że na skutek skargi wniesionej przez stronę skarżącą, Sąd jest władny skontrolować zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie przed Dyrektorem [...]NFZ i pośrednio przed komisją konkursową, jedynie w zakresie bezpośrednio związanym z udziałem tego świadczeniodawcy w przedmiotowym postępowaniu. Zasadniczo poza zakresem rozpoznania Sądu pozostają więc zarzuty skargi (wskazane w pkt 2 i 3) związane z weryfikacją i oceną w tym postępowaniu ofert złożonych przez pozostałych oferentów. Ewentualne wady popełnione przy rozpatrywaniu pozostałych ofert mogą obecnie podlegać uwzględnieniu jedynie w drodze zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 155 ust. 2 u.ś.o.z. (nieważność umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), w przypadkach enumeratywnie w tym przepisie wskazanych. Natomiast w żaden sposób nie wpływają na sytuację prawną skarżącej, skoro, jak wynika z dyspozycji art.154 ust. 7 zdanie pierwsze u.ś.o.z., w przypadku postępowań konkursowych takich, jak tu kontrolowane , w których zawiera się umowy z więcej niż jednym świadczeniodawcą na danym obszarze – ze skarżącym oferentem, którego interes prawny rzeczywiście doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad postępowania (np. w związku z niezasadnym odrzuceniem oferty), przeprowadza się odrębne postępowanie w trybie rokowań, bez wzruszania wcześniej ustalonych wyników konkursu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia[...], którą nie uwzględniono odwołania wniesionego przez skarżącą od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy sposobu oceny przez komisję kryterium rankingującego wyboru ofert, a w konsekwencji, odrzucenia oferty skarżącej na podstawie art. 149 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jako zawierającej nieprawdziwe informacje. Przepis ten stanowi, że odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Oferta złożona przez skarżącą nie została zakwalifikowana do części niejawnej postępowania konkursowego, ponieważ została odrzucona z powodu podania w niej , jak oceniła komisja konkursowa, nieprawdziwych informacji odnoszących się do spełniania warunku prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta , w postaci elektronicznej, co [...] zadeklarowała w złożonej ofercie ( pytanie ankietowe nr [...]należące do kryterium jakości). Jak wynika z zaskarżonej decyzji, komisja konkursowa dokonując oceny ofert pod względem spełnienia warunku prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej, w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta, brała pod uwagę w szczególności okoliczność, że wymagania dotyczące dokumentacji medycznej prowadzonej w postaci elektronicznej określone zostały w rozdziale 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej prowadzenia ( Dz. U. z 2015. poz. 2069). W pierwszej kolejności podkreślić należy, że prawidłowa jest, w ocenie Sądu, interpretacja przepisów związanych z zachowaniem warunków prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej (zwanej dalej EDM). Zgodnie z treścią § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 marca 2013 r w sprawie wymagań dla systemu Informacji Medycznej (Dz. U. z 2013, poz. 463) elektroniczna dokumentacja medyczna udostępniana przez usługodawców w SIM zawiera dokumenty elektroniczne w formacie XML, których zakres odpowiada danym zgromadzonym w dokumentacji medycznej określonym przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r - O prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz pliki multimedialne, będące w szczególności wynikiem diagnostyki obrazowej . Jak zaś stanowi § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia elektroniczna dokumentacja medyczna jest udostępniania w Systemie Informacji Medycznej (w skrócie SIM) w formacie XML oraz w zakresie wymiany i interpretacji danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową w standardzie[...] . Przepis ten, podobnie jak pozostałe przepisy rozporządzenia, wydany został na podstawie art. 13 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 roku - O systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. Nr 113,poz.657 ze zm.). Przepis odsyłający stanowi wprost, że rozporządzenie określać będzie format elektronicznej dokumentacji medycznej oraz warunki organizacyjno-techniczne zamieszczania w SIM dokumentów elektronicznych niezbędnych do prowadzenia diagnostyki. Na gruncie obu tych aktów prawidłowym jest stanowisko organu, że dla wypełnienia znamion dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. 2015. 2069), wydanym na podstawie art.30 ust.1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 – O prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012, poz.159 ze zm.) wymaganym jest, by udostępniana ona była w formacie XML, a w zakresie wymiany i interpretacji danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową w standardzie [...]. Zgodnie z § 80 tego rozporządzenia dokumentacja może być prowadzona w postaci elektronicznej, pod warunkiem prowadzenia jej w systemie teleinformatycznym zapewniającym: 1) zabezpieczenie dokumentacji przed uszkodzeniem lub utratą; 2) integralność treści dokumentacji i metadanych polegającą na zabezpieczeniu przed wprowadzaniem zmian, z wyjątkiem zmian wprowadzanych w ramach ustalonych i udokumentowanych procedur; 3) stały dostęp do dokumentacji dla osób uprawnionych oraz zabezpieczenie przed dostępem osób nieuprawnionych; 4) identyfikację osoby dokonującej wpisu oraz osoby udzielającej świadczeń zdrowotnych i dokumentowanie dokonywanych przez te osoby zmian w dokumentacji i metadanych; 5) przyporządkowanie cech informacyjnych dla odpowiednich rodzajów dokumentacji, zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 3; 6) udostępnienie, w tym przez eksport w postaci elektronicznej dokumentacji albo części dokumentacji będącej formą dokumentacji określonej w rozporządzeniu, w formacie, w którym jest ona przetwarzana (XML albo PDF); 7) eksport całości danych w formacie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 13 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia; 8) funkcjonalność wydruku dokumentacji. Zgodnie natomiast z § 81 ust. 1 w przypadku gdy do dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej ma być dołączona dokumentacja utworzona w innej postaci, w tym zdjęcia radiologiczne lub dokumentacja utworzona w postaci papierowej, osoba upoważniona przez podmiot wykonuje odwzorowanie cyfrowe tej dokumentacji i umieszcza je w systemie informatycznym w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, dokumentacja dostarczona przez pacjenta jest zwracana pacjentowi albo niszczona w sposób uniemożliwiający identyfikację pacjenta ( § 81 ust. 2 ). Skoro, jak wskazano, standardem udostępniania, przechowywania i interpretowania danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową pozostaje standard [...], to także odwzorowanie zdjęć radiologicznych wykonywanych pierwotnie w formie analogowej powinno być dokonane z zachowaniem formatu . [...] W wykazie szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju programy zdrowotne w Tabeli nr 2 – Programy zdrowotne – część wspólna sformułowań postawiono dwa odrębne pytania co do formy prowadzonej dokumentacji medycznej: - prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej , przy czym w przypadku wystawiania recept i skierowań co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku, - prowadzenie elektronicznej dokumentacji medycznej (EDM) w rozumieniu przepisów ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia, zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, z wyłączeniem recept i skierowań, które są wystawione co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku. W ocenie Sądu rozdzielenie problematyki dokumentacji medycznej na dwa punkty, sposób sformułowania tych pytań oraz kontekst, w jakim zostały zadane (postępowanie konkursowe dotyczące udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) nie powinny rodzić wątpliwości – zwłaszcza u profesjonalistów (przedsiębiorców), jakimi są (a w każdym razie być powinni) świadczeniodawcy biorący udział w takim postępowaniu – że chodzi w tym przypadku o rozróżnienie tych dokumentacji, gdyż nie są one tożsame i z uwagi na ich przeznaczenie i cel określony odrębnymi ustawami stawiane są im różne wymagania. Ponadto, wyłącznie interpretacja obowiązujących w dacie składania ofert przepisów, a nie stanowisko Ministerstwa Zdrowia była podstawą oceny organu. Nie sposób bowiem racjonalnie oczekiwać, że Fundusz, jako podmiot dysponujący środkami publicznymi, będzie kontraktował świadczenia udzielane w sposób lub na warunkach nie odpowiadających wymogom ustanowionym w przepisach prawa. Organ zasadnie więc przyjął, iż skoro oferent zadeklarował spełnienie warunku polegającego ocenie, stanowiącego kryterium rankingujące, to był zobowiązany je spełnić na etapie składania oświadczenia w tym przedmiocie. Sąd nie podziela więc przejawiającego się zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego zarzutu strony o naruszeniu art.149 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez bezpodstawne odrzucenie oferty. Oferent złożył bowiem nieprawdziwe informacje w przedmiotowym zakresie. Sąd podziela i to stanowisko organu, że na podstawie ww. przepisu oferta zawierająca nieprawdziwą informację – w zakresie odpowiedzi na pytanie ankietowe będące jednym z pytań dodatkowo punktowanych ("rankingujących"), a zatem mającym wpływ na ostateczny kształt rankingu, a w rezultacie i na wynik postępowania konkursowego – podlega w postępowaniu konkursowym obligatoryjnemu odrzuceniu. Pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, oznacza takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie, podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Z podaniem nieprawdziwych informacji mamy do czynienia w sytuacji celowego działania oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełniania określonych warunków, deklaruje taką możliwość (por. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1586/15, 15 luty 2017, LEX nr 2281070). Na marginesie należy też podkreślić, że skarżąca w trakcie postępowania konkursowego, na skutek zobowiązania komisji konkursowej nie wskazała, iż zleca odwzorowywanie analogowych zdjęć RTG z zachowaniem standardu [...]podmiotowi trzeciemu. Okoliczność ta została wskazana w uzasadnieniu zawiadomienia oferenta o odrzuceniu protestu. Tak więc, w tym także zakresie organ prawidłowo również uznał, że oferent nie mógł zapewnić w terminie złożenia oferty spełnienia warunku prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów o prawach pacjenta w postaci elektronicznej. Z tych względów, Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu, że sankcją za zawarcie w ofercie nieprawdziwych informacji w tym zakresie, jako istotnych, powinno być odrzucenie takiej oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Należy w tym miejscu podkreślić, że chodzi tu tylko o tego rodzaju informacje, których podanie w ofercie w sposób niezgodny z prawdą mogłoby mieć, przynajmniej potencjalnie, istotny wpływ na wynik konkursu (jak w przypadku ww. odpowiedzi na pytania rankingujące – dodatkowo punktowane). Tylko bowiem w takim przypadku interes prawny innych oferentów może doznać uszczerbku, którego wystąpienie, w świetle art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., dopiero uprawnia świadczeniodawcę do skorzystania ze środków odwoławczych i skargi na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 u.ś.o.z. Biorąc pod uwagę powyższe , w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 132 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 148, art. 149, art. 152 ust. 1, art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach, stąd też na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.