VII SA/Wa 1054/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), po rozpatrzeniu zażalenia [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...]. Postanowienie GINB z dnia [...] lutego 2017 r. zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zawiadomieniem z dnia 18 stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] (działka ew. nr [...]). Następnie, postanowieniem z dnia [ czerwca 2013 r. znak: [...] powiatowy organ nadzoru budowlanego – na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) - nałożył na [...],[...]i [...] (współwłaścicieli budynku) obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 19 września 2013 r. ekspertyzy technicznej wyżej opisanego budynku mieszkalno-usługowego zawierającej obok elementów oceny propozycje rozwiązań ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości. [...]WINB, w wyniku zażalenia [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...]czerwca 2013 r. Pismem z dnia 12 października 2016 r. oraz 24 listopada 2016 r. [...] wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB w [...]z dnia [...]czerwca 2013 r. oraz postanowienia [...]WINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. W wyniku wniosku [...] o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. GINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał za organem I instancji, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zastosowanie tego trybu stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. Z tego też względu, katalog przesłanek stwierdzenia nieważności został ściśle określony przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 1-7 i nie może być on interpretowany rozszerzająco. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Na mocy art. 126 k.p.a. powyższe rozważania należy odpowiednio odnieść do postanowień zaskarżalnych w administracyjnym toku instancji. Dalej GINB stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż organy nadzoru budowlanego zebrały materiał dowody wskazujący na zły stan techniczny budynku położonego w [...] przy ul. [...]. Stan ten został ustalony w trakcie oględzin. Potwierdza go dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach. Wobec tego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa nałożenie na współwłaścicieli budynku, w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązku dostarczenia ekspertyzy w sytuacji, gdy uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego wynikają z zakresu jego uszkodzeń. Organ nadzoru podniósł, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania ostatecznego orzeczenia z obrotu prawnego, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Podzielając stanowisko organu I instancji GINB stwierdził, że weryfikowane postanowienie organu powiatowego nie narusza w sposób oczywisty art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wbrew zarzutom odwołującej się, art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, może stanowić podstawę prawną obowiązku określonego w weryfikowanym postanowieniu, tj. przedłożenia ekspertyzy zawierającej "propozycje rozwiązań ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości". Jak wskazał GINB, określając w ww. sposób zakres żądanej ekspertyzy powiatowy organ nadzoru budowlanego nie przekroczył swojego uprawnienia do skorzystania z rozwiązania przewidzianego w powołanym przepisie. Zdaniem organu II instancji, wbrew zarzutom [...], postanowienie PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nie jest również dotknięte wadą niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Podsumowując GINB stwierdził, że postanowienie [...] WINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. zostały wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostały skierowane do stron postępowania, były wykonalne w dniu wydania, a ich wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z dnia [...] lutego 2017 r. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest naruszenie art. 126 k.p.a. w zw. z art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, iż postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a tym samym w tym zakresie brak podstaw do stwierdzenia jego nieważności, podczas, gdy w sprawie nie ujawniły się uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego budynku, a tym samym nie było podstaw do nałożenia na skarżącą i innych współwłaścicieli budynku obowiązku"; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest naruszenie art. 126 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP polegające na niezasadnym przyjęciu, iż obowiązek nałożony na skarżącą oraz pozostałych współwłaścicieli budynku postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymanym w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie ma charakteru niewykonalnego, w tym sentencja postanowienia pozwala na zrealizowanie tego obowiązku i ustalenie jego granic, podczas, gdy w postanowieniu nie wskazano zakresu przedmiotowego ekspertyzy i zawartej w niej oceny, problemów, których "propozycje" rozwiązań ma zawierać ekspertyza, ani jakich zagrożeń, wad i nieprawidłowości ma dotyczyć ekspertyza, co oznacza nałożenie na skarżących nieograniczonego i nieweryfikowalnego obowiązku sporządzenia i przedłożenia nieokreślonej ekspertyzy dotyczącej nieokreślonego zakresu, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę działania organów administracji wyłącznie w graniach i na podstawie prawa. W konsekwencji [...] wniosła o: a) uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. oraz postanowienia tego organu z dnia [...] grudnia 2017 r.; b) zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a, do wydania w terminie 30 dni postanowienia wskazując jednocześnie sposób rozstrzygnięcia sprawy polegający na stwierdzeniu nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.; c) zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że analiza postanowień wydanych w sprawie nie dostarcza odpowiedzi na pytanie dotyczące zakresu wątpliwości organów co do stanu technicznego budynku, a także nie przemawia za przyjęciem, iż mają one charakter uzasadniony. Niewątpliwie stan budynku stanowiącej współwłasność skarżącej nie odpowiada ideałowi, jednakowoż sam zły stan techniczny budynku, nawet najszczegółowiej opisany przez organy nadzoru budowlanego nadal nie wystarcza dla przyjęcia, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/14). Skarżąca wskazała, że co do zasady rację ma Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż można nałożyć na stronę obowiązek przygotowania ekspertyzy określającej niezbędny zakres prac do wykonania, jednak w postanowieniu należy dokładnie sprecyzować obowiązek nakładany na właściciela budynku, a zatem wskazać, jakiego rodzaju ekspertyza ma być sporządzona, jaki ma być dokładnie jej przedmiot oraz zakres, a w szczególności, jeśli nakłada obowiązek określenia niezbędnych do wykonania prac, to należy zakreślić przedmiot tych prac. Adresat postanowienia musi bowiem wiedzieć, co ma uczynić w wykonaniu obowiązku określonego przez organ. Nie można bowiem zaaprobować sytuacji, w której organ ogólnikowo stwierdza, iż właściciel budynku powinien dostarczyć "ekspertyzę" zawierającą nie tylko "elementy oceny" (nie wiadomo czego i w jakim zakresie), ale także najszerzej, a tym samym zupełnie dowolnie rozumiane "propozycje rozwiązań ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości". Podniosła, że adresaci postanowienia nie są w stanie na podstawie jego treści ustalić, czego ma dotyczyć ekspertyza, jakie oceny ma zawierać, a w końcu, jakich "problemów", "zagrożeń", "wad" i "nieprawidłowości" ma dotyczyć. Ponadto wskazała, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął aspekt logiczny możliwości zrealizowania tak sformułowanego obowiązku. Wobec tego, nie chodzi w sprawie (jak przyjął GINB) ani o niewykonalność prawną, ani też o niewykonalność z uwagi na przeszkody finansowe lub techniczne, lecz o to, iż nie można ostatecznie ustalić, jaki obowiązek ma być wykonany, na czym konkretnie ma polegać zrealizowanie dyspozycji określonego zachowania się skarżącej i pozostałych adresatów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Tym ostatnim postanowieniem PINB w [...], na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na [...],[...] i [...] (współwłaścicieli budynku) obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 19 września 2013 r., ekspertyzy technicznej budynku mieszkalno-usługowego, położonego w [...] przy ul. [...] (działka ew. Nr [...]), zawierającej obok elementów oceny propozycje rozwiązań ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości. Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych (a tym samym do prawidłowości zaskarżonego postanowienia GINB), zauważyć należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia (na zasadzie art. 126 k.p.a.), z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji aktów administracyjnych. Jak wskazał GINB, celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja lub postanowienie dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia (a do tego zmierza strona skarżąca). Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja/postanowienie nie jest dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji/postanowienia. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji/postanowienia. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej aktem, który jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia muszą tkwić w samej decyzji/postanowieniu, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do ich wydania. [...] WINB w [...], w wyniku zażalenia [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. Pomimo prawidłowego pouczenia o możliwości zaskarżenia i kontroli postanowienia organu II instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku - jak wynika z akt sprawy - strona skarżąca z trybu tego nie skorzystała. Ponadto, zdaniem Sądu, postanowienie to zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie miał bowiem na względzie, że prowadzi je w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. Miał też na względzie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia (jak i go poprzedzającego), iż w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę aktu w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W konsekwencji, organ ten (opierając się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu zwykłym) słuszne stwierdził, że weryfikowane postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego nakładające obowiązek, nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. I tak, wskazać trzeba, iż organ ten weryfikował postanowienie wydane w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, tj. art. 81c ust. 2 obowiązujący na dzień [...] czerwca 2013 r. Zgodnie z nim organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Jak wynika z akt sprawy organ nadzoru budowlanego powziął wątpliwości co do stanu technicznego obiektu podczas oględzin, opisał to w protokole oraz potwierdził dokumentacją fotograficzną. Wskazał w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia m.in. na: liczne spękania ścian, ubytki w kamieniu, cegle i tynku w elewacji. Zwrócił uwagę na uszkodzenia wewnętrznych schodów betonowych, zniszczoną płytę balkonową, metalowych rynien, zły stan rur oraz więźby dachowej. W ocenie organu, wydającego wówczas kwestionowane postanowienie, tak ustalony stan faktyczny wywołał uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku a tym samym dał podstawy do nałożenia wyżej opisanego obowiązku w trybie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ wojewódzki (kontrolując to postanowienie) wyjaśnił, że przedłożenie ekspertyzy ma na celu ustalenie zakresu robót budowlanych, celem doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami prawa. Podnieść bowiem należy, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy przez organ odnosi się do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca. W tej sprawie, organ administracji doszedł właśnie do takiego wniosku. Słusznie strona skarżąca podniosła w skardze, że w przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca użył nieostrych pojęć jak: "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy". Tak więc zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie tego przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia. W ocenie Sądu, taka sytuacja właśnie zaszła. O ile bowiem można dostrzec pewien stopień ogólności sentencji postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r., o tyle uzasadnienie tego aktu wyjaśnia na czym uzasadnione wątpliwości organu co do stanu technicznego budynku są oparte. Tak więc, tego rodzaju wadliwość postanowienia PINB w [...], utrzymanego w mocy przez organ wojewódzki, nie może być postrzegana jako rażące naruszenie przepisów przywołanych w skardze, w rozumieniu tak jak wskazano wyżej. Stąd też, zdaniem Sądu, nie sposób stwierdzić, aby w ww. okolicznościach wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie stwierdził również, aby w sprawie wystąpiły pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2-7 k.p.a. Wobec tego organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 i 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.