II OSK 3285/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1760/17 w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 maja 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1760/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 maja 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody M. z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr ... oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzją z 13 maja 2017 r. Nr ... Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 8a i 8b ust. 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1187 ze zm.) oraz z art. 3 ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz – ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 2066), po rozpatrzeniu odwołania Pani G. Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z powołaniem się na posiadanie Karty Polaka, złożonego przez odwołującą. Analizując zaistniałą sytuację Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły art. 8a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka, gdzie w ust. 1 wskazane zostały warunki, jakim winien odpowiadać wnioskodawca, aby ubiegać się o świadczenie pieniężne przeznaczone na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej, a mianowicie wnioskodawca winien złożyć wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z powołaniem się na okoliczność, o której mowa w art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, czyli, że jest posiadaczem Karty Polaka, oraz art. 3 ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym uzyskanie świadczenia pieniężnego dla posiadacza Karty Polaka uzależnione zostało od złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt stały po dniu 1 stycznia 2017 r.: "świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 8a ustawy zmienianej w art. 1, nie przysługuje osobie, która złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały przed dniem 1 stycznia 2017 r." Mając na uwadze powołane powyżej regulacje prawne orzekające w sprawie organy uznały, że skarżąca nie czyni zadość przesłance ustawowej, zawartej w art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka (...), gdyż pierwszy wniosek o zezwolenie na pobyt stały został złożony przez Nią w dniu 14 września 2016 r., a więc przed dniem 1 stycznia 2017 r. Przy czym uznały one również, że okoliczność umorzenia na wniosek skarżącej postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 14 września 2016 r. i ponownie złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt stały po dniu 1 stycznia 2017 r., tj. dnia 2 stycznia 2017 r., aby stać się uprawnionym do uzyskania świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ustawy o Karcie Polaka, nie może być potraktowane jako okoliczność działająca na korzyść wnioskodawczyni. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie podzielił stanowiska organów, że okoliczność umorzenia postępowania z wniosku skarżącej złożonego 14 września 2016 r. nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu na gruncie unormowań stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji, nie ulega wątpliwości, że świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 8a ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka (...) nie przysługuje osobie, która złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały przed dniem 1 stycznia 2017 r. Oznacza to, że z woli ustawodawcy o świadczenie może ubiegać się osoba, która złożyła ww. wniosek, ale po 1 stycznia 2017 r. W przypadku skarżącej nie ulega wątpliwości, że w dniu 2 stycznia 2017 r. złożyła ona stosowny wniosek do Wojewody M. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej powołując się na fakt posiadania ważnej Karty Polaka oraz zamiar osiedlenia się na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na stałe, tj. okoliczność określoną w art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. W tym samym dniu skarżąca złożyła również do Wojewody M. wniosek o przyznanie jej świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej posiadaczowi Karty Polaka. W ocenie Sądu, brak było podstaw do nieuwzględnienia powyższego wniosku i odnoszenie się, jak również wywodzenie ujemnych dla skarżącej skutków z wniosku, który złożyła 14 września 2016 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca cofnęła ten wniosek, a organ w dniu 30 grudnia 2016 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie np. wyrok NSA z 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 254/19. "Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oznacza brak żądania uprawnionego podmiotu. Oznacza więc tym samym, że przedmiot postępowania przestaje istnieć. Przedmiot ten bowiem był oznaczony we wniosku o wszczęcie postępowania i istniał dopóki nie został cofnięty wniosek. Z tą chwilą odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Istotny jest natomiast skutek takiej czynności związany z brakiem przedmiotu postępowania". Cofnięcie wniosku z 14 września 2016r. przez skarżącą i umorzenie postępowania w jego zakresie oznaczało zatem jego "niebyt". Zdaniem Sądu, rozpoznając przedmiotową sprawę organy zobligowane były do uwzględnienia faktu, że skarżąca skutecznie wycofała swój wniosek, postępowanie zaś umorzono. Nie jest przy tym rolą organu ocenianie motywów jakimi kierowała się strona wycofując wniosek. W sytuacji postępowania, które inicjowane jest na wniosek strony, to wnioskodawca jest jego gospodarzem i to jedynie on decyduje zarówno o jego złożeniu, ewentualnej modyfikacji oraz cofnięciu. Działania skarżącej w postaci złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt stały w dniu 14 września 2016 r., cofnięcia wniosku oraz złożenia wniosku w dniu 2 stycznia 2017 r. mieszczą się w granicach przysługujących jej praw. W ocenie zatem Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec cofnięcia wniosku o zezwolenie na pobyt stały i umorzenia postępowania, nie można było uznać, że wniosek ten wywołał jakikolwiek skutek materialnoprawny. W konsekwencji jego wycofania, organy nie mogły zatem uznać, że skarżąca jest osobą, która złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt stały przed dniem 1 stycznia 2017 r. w rozumieniu art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka z dnia 15 listopada 2016 r. Organy rozpoznające niniejszą sprawę naruszyły zatem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i błędne uznanie, że wniosek złożony przez skarżącą w dniu 14 września r., który został następnie przez skarżącą cofnięty, mógł stanowić podstawę do wydania negatywnej decyzji w sprawie, podczas gdy cofnięty wniosek nie wywołał żadnych skutków. W konsekwencji nieuwzględniono, że skarżąca złożyła formalnie wniosek o zezwolenie na pobyt stały po dniu 1 stycznia 2017 r. Organ powinien był zatem orzec biorąc pod uwagę jedynie okoliczność złożenia tego ostatniego wniosku o zezwolenie na pobyt stały, gdyż tylko on mógł mieć znaczenie dla rozpoznania sprawy, tj. spełnienia przesłanki w postaci "złożenia wniosku o pobyt stały". Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. W skardze kasacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznaje skargi oraz jej oddalenie lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz.U. 2014 r. poz. 1187 ze zm.) i art. 3 ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 2066) – polegające na przyjęciu przez WSA, że cofnięcie przez skarżącą wniosku o zezwolenie na pobyt stały z dnia 14 września 2016 r. oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego powoduje, że należy przyjąć, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 2066) skarżąca faktycznie nie złożyła wniosku 14 września 2016 r., – polegające na przyjęciu przez WSA, że zebrane w sprawie dowody zostały dowolnie ocenione i że organ błędnie uznał, iż wniosek o zezwolenie na pobyt stały złożony przez skarżąca w dniu 14 września 2016 r. (który został następnie cofnięty) mógł stanowić podstawę do wydania negatywnej decyzji w sprawie, – polegające na wskazaniu, że organ powinien był orzec biorąc pod uwagę jedynie okoliczność złożenia ostatniego wniosku o zezwolenie na pobyt stały z pominięciem, że pierwszy wniosek został złożony w dniu 14 września 2016 r., podczas gdy, organ prawidłowo zebrał i ocenił dowody, w tym znaczenie złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt stały w dniu 14 września 2016 r. i brak wpływu jego późniejszego wycofania, pod kątem oceny zaistnienia negatywnej przesłanki wskazanej w art. 3 ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach. Organ prawidłowo przyjął, że w świetle ww. przepisu fakt wycofania wniosku o zezwolenie na pobyt stały, nie pozwala na przyjęcie, iż wniosek taki nie został w ogóle złożony. W związku z powyższym WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosując go z powołaniem się na naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie naruszył wskazanych przez WSA przepisów. II. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 3 ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach w powiązaniu z art. 8a ust. 1 ustawy o Karcie Polaka polegające na całkowitym pominięciu wykładni literalnej i celowościowej, z których wynika, że już samo złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt stały przed dniem 1 stycznia 2017 r. powoduje zaistnienie przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pieniężnego, a kwestia późniejszego wycofania tego wniosku nie ma wpływu na możliwość przyjęcia, że faktycznie wniosek ten nie został złożony, ponieważ ustawodawca wyraźnie uzależnia negatywną przesłankę przyznania świadczenia jedynie od samego faktu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały nie wskazując na kwestie związane z rozstrzygnięciem zainicjowanej tym wnioskiem sprawy, 2) art. 105 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach w powiązaniu z art. 8a ust 1 ustawy o Karcie Polaka, polegające na przyjęciu niewłaściwej wykładni, tj. na uznaniu, że wycofanie wniosku o zezwolenie na pobyt stały, powoduje iż w świetle art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach wniosek ten powinien być przez organ uznany za "nie były", podczas gdy z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika taki skutek, gdyż przepis ten reguluje kwestie związane z umorzeniem postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wywołuje skutki proceduralne, takie jak każda decyzja merytoryczna – kończy sprawę w danej instancji i nie skutkuje przyjęciem fikcji, że wniosek o wszczęcie postępowania nigdy nie został złożony. Tym samym konkluzja wyciągnięta przez WSA nie wynika z ww. przepisu i jest zbyt daleko idąca, w szczególności w świetle prawidłowej wykładni art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach, z którego wynika, że już samo złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt stały przed 1 stycznia 2017 r. powoduje zaistnienie przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pieniężnego, a fakt późniejszego wycofania tego wniosku nie umożliwia przyjęcia, że faktycznie wniosek ten nie został złożony. Nie powinno budzić wątpliwości, że ustawodawca wyraźnie uzależnia negatywną przesłankę przyznania świadczenia jedynie od samego faktu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (przed 1 stycznia 2017 r.) nie wskazując na rozstrzygniecie zainicjowanej tym wnioskiem sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna nie została oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy i przepisów prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie są zasadne. 3. Wywiedzione zarzuty sprowadzają się do podważenia prawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy z 7 września 2007 o Karcie Polaka w związku z art. 3 ustawy z 15 listopada 2016 r. w rozumieniu ustawy o karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach. Według art. 8a ust. 1 ustawy o Karcie Polaka "Osoba, która złoży wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z powołaniem się na okoliczność, o której mowa w art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (...), na jej wniosek, może być przyznane świadczenie pieniężne na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej (...)". Zgodnie z art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach "Świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 8a ustawy zmienionej w art. 1, nie przysługuje osobie, która złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały przed dniem 1 stycznia 2017 r." Przyznanie świadczenia pieniężnego jest wyznaczone przesłankami o charakterze materialnoprawnym. Artykuł 8a ust. 1 ustawy o Karcie Polaka wyznacza podstawową przesłankę przyznania świadczenia pieniężnego – częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżące utrzymanie w Rzeczypospolitej Polskiej. Ta przesłanka pozostaje w związku z przesłanką ustanowioną w art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach, przesłanką terminu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały przed dniem 1 stycznia 2017 r. Złożenie zezwolenia przed tym terminem zamyka prawo do złożenia wniosku o świadczenie pieniężne. Zasadnie Sąd wywiódł, że znaczenie prawne ma wycofanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Dla oceny znaczenia prawnego wycofanie wniosku ma to, że złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt stały powoduje wszczęcie postępowania. Prawem do złożenia wniosku rozporządza osoba, która taki wniosek złożyła. Zakres rozporządzalności z wnioskiem przez jego cofnięcie jest ograniczony, a to z tego względu, że ocena skuteczności cofnięcia wniosku pozostawiona jest organowi administracji publicznej właściwemu w sprawie (art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej, uznając cofnięcie wniosku za dopuszczalne wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Cofnięcie wniosku jest równoznaczne w skutku prawnym z brakiem wniosku. Która się zatem cofnięcie wniosku nie ma podstaw prawnych do wywodzenia skutków prawnych jego złożenia. Tym samym zarzuty naruszenia art. 105 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wywiódł o braku następstw prawnych cofniętego wniosku o zezwolenie na pobyt stały. Prowadzi to do ustalenia wystąpienia przesłanki wyznaczonych w art. 8a ust. 1 ustawy o Karcie Polaka, przesłanki przyznania świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżące utrzymanie w Rzeczypospolitej Polskiej. Postawione zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie są zasadne. O wyprowadzenie skutków prawnych materialnoprawnych w decyzji o umorzeniu postępowania z powodu cofnięcia wniosku powoduje, że stan faktyczny nie został w sprawie prawidłowo ustalony. Zasadnie zatem Sąd zastosował na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środek prawny uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.