II OSK 1413/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2245/16 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz S. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg S.S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2016 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] listopada 2014 r. S. S. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy, uzasadniając go wykonywaniem w Polsce pracy na rzecz [...] na stanowisku [...], na podstawie umowy o pracę, w wymiarze czasu pracy całego etatu, z wynagrodzeniem w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, w okresie [...] r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 z późn. zm.) odmówił udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że składając przedmiotowy wniosek, cudzoziemiec przebywał na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego mu przez Wojewodę [...] na okres [...] r. w celu wykonywania pracy. Zgodnie z dołączonym do akt sprawy oświadczeniem skarżącego, cudzoziemiec nie wykonywał pracy na terytorium Polski w 2014 r. W ocenie Wojewody [...] cudzoziemiec nie posiada stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] lipca 2016 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania cudzoziemca, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, że w dniu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tj. [...] listopada 2014 r.) skarżący był udziałowcem [...] Sp. z o. o., posiadając w niej [...] udziałów o łącznej wartości [...] zł (dane z Monitora Sądowego i Gospodarczego z dnia [...] oraz z dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] r.). W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców art. 142 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 z późn. zm.) uzasadniają przyjęcie, że samo posiadanie udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością stanowi jedną z form prowadzenia działalności gospodarczej. Organ odwoławczy stwierdził, że z danych z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego dotyczących wpisu do KRS nr [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...] (według stanu na dzień [...] r.) wynika, że działalność [...] Sp. z o.o. została zawieszona w dniu [...] r., zaś przedmiotowy wniosek został złożony przez skarżącego do Wojewody [...] w dniu [...] listopada 2014 r. W dniu złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie przedmiotowego zezwolenia na pobyt czasowy, zachodziła wobec niego przesłanka, o której mowa w art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie. Z uwagi jednak na fakt, że wobec skarżącego prowadzone było postępowanie zakończone wydaniem przez organ I instancji w dniu [...] listopada 2015 r. decyzji, od której skarżący odwołał się, zasadne jest – w ocenie organu odwoławczego -uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji, bowiem wniosek skarżącego nie mógł skutecznie wszcząć postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że w dacie złożenia wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy ([...] listopada 2014 r.) skarżący prowadził działalność gospodarczą, gdyż był udziałowcem w spółce prawa handlowego według przepisów prawa krajowego ([...] Sp. z o. o), jak również spółka ta prowadziła działalność gospodarczą. Organ I instancji nie skorzystał z możliwości odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie Sądu I instancji był do tego uprawniony, gdyż trafnie przyjęto, że prowadzenie działalności gospodarczej, jako pojęcie niezdefiniowane w ustawie o cudzoziemcach powinno zostać wyjaśnione w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że po złożeniu wniosku, ale przed wydaniem decyzji przez organ I instancji sytuacja faktyczna uległa zmianie w sposób mający wpływ na ocenę sytuacji prawnej skarżącego. Cudzoziemiec w dniu [...] r. zbył udziały w spółce [...] Sp. z o. o. na rzecz swojego pełnomocnika P. S., jak również działalność tej spółki została zawieszona w dniu [...] r. Sąd I instancji za zasadne uznał twierdzenia skarżącego, że w dacie wydania decyzji nie był już posiadaczem udziałów i tym samym niezasadne było rozważanie przez organ odwoławczy, czy w ogóle posiadanie w przeszłości przez niego udziałów w spółce z o. o. było równoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, powinien uwzględnić wszelkie zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadziło do stosowania przez organ normy prawa materialnego (art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach), do stanu faktycznego, który już nie istniał. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 oraz art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym stwierdzeniu, że decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2016r. została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a. oraz ustawy o cudzoziemcach w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do którego to naruszenia doszło w wyniku: - błędnego przyjęcia, iż organ I instancji miał jedynie "możliwość" rozstrzygnięcia sprawy na samym wstępie poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i z której to możliwości nie skorzystał, podczas gdy art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach nie powinien być stosowany uznaniowo i obowiązkiem organu było jego zastosowanie, - błędnego przyjęcia, iż wymieniona w art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach przesłanka nie obligowała organu I instancji do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że po złożeniu wniosku cudzoziemiec zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, - błędnej oceny, że w przypadku następczej zmiany okoliczności, o której mowa w art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach czyli zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej po dniu złożenia podania dopuszczalne a nawet konieczne było rozstrzygnięcie sprawy co do istoty z uwzględnieniem tych zmian w stanie faktycznym, - błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy kontrolujący decyzję organu I instancji rozstrzygającą sprawę co do istoty nie był uprawniony do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości w związku ze stwierdzeniem, że w dniu złożenia wniosku wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach obligująca do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, - skutkiem czego doszło do nieprawidłowego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2016r. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach poprzez sformułowanie wzajemnie wykluczających się ocen odnośnie charakteru art. 116 pkt 3 ustawy przejawiające się w początkowym przyjęciu, że regulacja ta ma charakter procesowy podczas gdy w konkluzji uzasadnienia przepis ten został uznany za normę prawa materialnego. Z ostrożności procesowej, mając na względzie brak konsekwencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnoście charakteru art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach zarzucono również: 2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach poprzez: • błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że może być on stosowany uznaniowo, • poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się naruszenia art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach dokonując oceny wystąpienia przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania według stanu faktycznego z dnia złożenia wniosku zamiast według stanu istniejącego w dniu wydania decyzji przez ten organ, podczas gdy wystąpienie w dniu złożenia podania okoliczności, o której mowa w art. 116 pkt 3 obligowało organ I instancji do wydania postanowienia odmowie wszczęcia postępowania a przesłanka ta stanowiła bezwzględną przeszkodę w dalszym prowadzeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto opisane wyżej zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik cudzoziemca wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów procesu według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wyrażona w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji ocena, że w związku ze zmianą stanu faktycznego organ odwoławczy nie był uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji, jest prawidłowa. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jedna z takich przyczyn została wskazana w art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Stosownie do tego przepisu odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, gdy cudzoziemiec prowadzi działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważyć należy, że odmowa wszczęcia postępowania nie została oparta na uznaniu administracyjnym. Wbrew twierdzeniom strony, Sąd I instancji nie stwierdził, że stosowanie art. 116 ustawy o cudzoziemcach oparte jest na uznaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie w chwili występowania przez cudzoziemca z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę istniała podstawa do odmowy wszczęcia postępowania. W przypadku nieuzasadnionego wszczęcia postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Dostrzeżenie nieuzasadnionego wszczęcia postępowania prowadzić może do umorzenia postępowania jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny nie uległ zmianie i przyczyna taka nadal istnieje. Obowiązek uwzględnienia zmiany stanu faktycznego nie oznacza dowolności w stosowaniu art. 116 ustawy o cudzoziemcach. Wskazać należy, że w dniu złożenia wniosku działalność gospodarcza była przez cudzoziemca prowadzona. Skarżący we wrześniu 2014 r. wraz z S.S. założył [...] Sp. z o.o., w której posiadał większość udziałów, jak również pełnił funkcję prezesa zarządu. Istotne znaczenie ma fakt, że organ po wpłynięciu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie ustalił czy istniała okoliczność wyłączająca wszczęcie postępowania administracyjnego. W dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji znana była natomiast okoliczność, że skarżący zbył swoje udziały w [...] Sp. z o. o. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprzedaż udziałów miała wpływ na ocenę dopuszczalności prowadzenia postępowania. Miarodajny dla oceny konieczności zastosowania art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach jest stan faktyczny istniejący w dniu wydania orzeczenia. Organ I instancji prawidłowo uwzględnił nowy stan faktyczny i rozpoznał sprawę co do jej istoty. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego należy wywieść obowiązek organów administracyjnych do brania pod uwagę stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ odwoławczy nie był uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Na marginesie zauważyć należy, że art. 116 został znowelizowany ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018r., poz. 107). W nowym brzmieniu art. 116 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach ustawodawca powiązał istnienie okoliczności wyłączającej wszczęcie postępowania administracyjnego z datą złożenia wniosku. Artykuł 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie zawierał takiego powiązania. Mając powyższe na uwadze za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 oraz art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do wszystkich kwestii zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podstawa prawna zaskarżonego wyroku została należycie wyjaśniona, a uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wymogi określone w powołanym przepisie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.