II SA/Rz 1248/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego J. O. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "WINB") z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...]nakazującą inwestorowi - J.O. rozbiórkę wiaty wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewid. 821 obręb [....] przy ul. S., stanowiącej rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na ww. działce i jednocześnie nakazał inwestorowi - rozbiórkę wiaty o wymiarach 13,10 m x 5,45 m, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewid. 821 obręb [....] przy ul. S., stanowiącej rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na ww. działce. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r. poz. 1257; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1332; dalej: "P.b."), po rozpatrzeniu odwołania Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. 821 , bez wymaganego prawem pozwolenia. Postępowanie wszczęto po przeprowadzeniu kontroli i ustaleniu, że na działce tej została wybudowana wiata o długości 12,86 m od strony frontowej północno-zachodniej (odległość pomiędzy zewnętrznymi krawędziami skrajnych słupów) i o długości 10,48 m od strony południowo- wschodniej (tylnej) czyli od strony działki nr ewid. 823 (odległość pomiędzy zewnętrznymi krawędziami skrajnych słupów) w pozostałej części odległej od skrajnego słupa o 96 cm opartej na stropie budynku gospodarczego posiadającego szerokość 3,10 m. Organ I instancji ustalił, że konstrukcję wiaty stanowią słupy z rur stalowych o średnicy 85 mm i 60 mm oraz wykorzystany strop budynku gospodarczego jako podpora belki podłużnej (płatwie) od strony południowo-wschodniej. Drewniana konstrukcja dachu pokrytego blachą trapezową składa się z dwóch belek podłużnych (płatwie) o przekroju 13,5 x 14 cm opartych na słupach i z 16 belek poprzecznych (krokwie) o przekroju 7 x 15,5 cm oraz z łat drewnianych i desek okapowych. Pokrycie wiaty stanowi blacha trapezowa przymocowana za pomocą drewnianej konstrukcji podwieszonej do słupów stalowych od strony działki nr ewid. 823. Wiata ma wysokość 2,37 m od strony działki nr ewid. 823 i 2,17 m od strony frontowej, jest jednospadowa, wyposażona w rynnę i rurę spustową odprowadzającą wody opadowe na własny teren nieutwardzony, bez instalacji elektrycznej. Inwestorem wykonanych prac jest J.O.. Podczas kontroli w dniu 15.09.2016r. oświadczył, że nie posiada pozwolenia na budowę wiaty, gdyż był przekonany, że można je budować bez pozwolenia. Specjalnie zostawił przerwę w pokryciu dachu. Całość była połączona ze względu na wygodę montażu. Konstrukcję ma zamiar przeciąć i oddzielić od siebie część wiaty, od części, która jest zadaszeniem budynku gospodarczego. W dniu 19 września 2016r., organ I instancji przeprowadził kontrolę która wykazała, że zostały przecięte belki podłużne wiaty i większość łat. Nie zostały przecięte dwie skrajne łaty dachowe i deski okapowe oraz obróbki blacharskie po obu stronach dachu. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że nie doszło do powstania dwóch samodzielnych wiat. Postanowieniem z dnia [...] października 2016r., znak: [...]działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku gospodarczego i nałożył na J. O. obowiązek przedstawienia, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia: zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 1, 2 i 4 oraz ust. 3, to jest: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu (zaświadczenie potwierdzające wpis projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego); zaznaczając, że do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2, co oznacza, że projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, że J.O. nie przedłożył wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...] czerwca 2017r. znak: [...] nakazał inwestorowi J.O. rozbiórkę wiaty, stanowiącej rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na ww. działce. W odwołaniu od powyższej decyzji J.O., wniósł o jej uchylenie. Wraz z odwołaniem przedłożył orzeczenie techniczne dotyczące stanu technicznego wiat zlokalizowanych przy ul. S.. W uzasadnieniu podniósł, że jeszcze we wrześniu 2016r. tj. przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót, rozdzielił dużą wiatę na dwie mniejsze, a mniejszą z tych wiat podpartą w rogu na budynku gospodarczym podparł słupem metalowym tak, że wiata ta nie opiera się na tym budynku gospodarczym jak uprzednio. Dodatkowo zlecił wykonanie orzeczenia technicznego, z którego wynikało, że słupy wiaty powinny być dodatkowo wzmocnione, co końcem października 2016r. wykonał. Uważa, że ma dwie wolno stojące wiaty, każda o powierzchni mniejszej niż 50 m2. Powyższych zarzutów nie podzielił WINB. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w związku ze zmianą stanu faktycznego tj. dokonania przez inwestora rozdzielenia dużej wiaty na dwie mniejsze, przed doręczeniem postanowienia wstrzymującego wykonanie dalszych robót, wyznaczono rozprawę podczas której ustalono, że na ww. działce znajduje się wiata, której konstrukcja dachu została przecięta w wyniku czego powstały dwie części wiaty. Ustalono, że obie części wsparte są na słupach z pustaka ceramicznego o wymiarach 18,5 x 18,5 m, osadzonych w gruncie, przymocowane do konstrukcji dachu za pomocą obejm stalowych. Obie części wiaty posiadają wspólną rynnę. Pomiędzy dwoma częściami wiaty widoczna jest szczelina, jedna belka podłużna (płatew) od strony wschodniej tj. od strony działki nr 823 przecięta jest w miejscu, w którym wspiera się na słupie, czyniąc ten słup elementem wspólnym obu części. Na całej długości przecięcia wiaty położona jest blacha na szerokość trapezu, która według oświadczenia E. O. żony J. O. została położona w celu zabezpieczenia przed opadami. Podczas rozprawy stwierdzono także istnienie słupa stalowego, na którym według odwołania wsparta jest konstrukcja dachu. W ocenie organu odwoławczego, przecięcie wiaty nie spowodowało, że w efekcie powstały dwie wolno stojące wiaty. Obie części wiaty posiadają elementy wspólne w postaci wspólnej rynny oraz wsparcia przeciętej płatwi na jednym słupie. Ponadto elementy konstrukcji wiaty przechodzą przez ściany budynku gospodarczego, i pomimo zamontowania dodatkowego słupa, oba obiekty tj. wiata i budynek gospodarczy funkcjonują jako jeden obiekt - dojście do budynku jest od wnętrza wiaty, a konstrukcja wiaty służy jako zadaszenie budynku gospodarczego. Wobec powyższego organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że do realizacji wiaty wymagane było pozwolenie na budowę, co determinowało wydanie przez organ postanowienia wstrzymującego wykonanie robót budowlanych i nakładającego na inwestora określone obowiązki celem legalizacji obiektu. Inwestor nie podjął starań w celu uzyskania żądanych dokumentów, w związku z czym konieczne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy zwrócił jedynie uwagę na to, że w sentencji zaskarżonej decyzji nie było dokładnych wymiarów przedmiotu postępowania i w tym zakresie zreformował decyzję. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie: - art 48 ust. 1 w zw. z art 29 ust. 1 pkt 2c P.b. poprzez nakazanie rozbiórki w sytuacji, gdy drugi z wskazanych przepisów dopuszcza realizację bez wymaganego pozwolenia na budowę, wiat o powierzchni do 50 m2, jeżeli liczba wiat nie przekracza dwóch na powierzchni 1000 m2, - art 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do znajdującego się w aktach orzeczenia technicznego inżyniera budownictwa, z którego wynika, że na działce znajdują się dwie niezależne wiaty, - art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art 84 K.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie powołanie biegłego z zakresu budownictwa celem wykazania czy konstrukcja pozwala przyjąć, że istnieją dwie czy jedna wiata, w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w sprawie mamy do czynienia z jedną wiatą, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że elementem wspólnym obu wiat jest słup od strony wschodniej, w sytuacji, gdy w tym miejscy znajdują się dwa osobne słupki, obudowane pustakiem słupkowym mającym wzmocnić konstrukcję nośną każdej wiaty, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że znajdujące się na działce wiaty powstały jako rozbudowa budynku gospodarczego, podczas gdy brak jest jakiegokolwiek elementu konstrukcyjnego łączącego wiatę o mniejszej powierzchni z budynkiem gospodarczym, brak elementów przechodzących przez ściany budynku gospodarczego, - naruszenie art. 105 § 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy powierzchnia zabudowy każdej wiaty nie przekracza 50 m2, i w konsekwencji nie jest potrzebne pozwolenia na jej budowę. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sporne wiaty posiadają całkowicie niezależne od siebie konstrukcje słupowe i każda z wiat może istnieć bez drugiej. Przeciwnego stanowiska nie może uzasadniać odległość między wiatami. Przepisy prawa budowlanego nie wskazują jaka powinna być odległość między wiatami, zatem to, że dzieli je kilka centymetrów nie może przesądzać o uznaniu, że stanowią jedną całość, która przekracza powierzchnię 50 m 2. Podkreślił ponadto, że wiaty posiadają niezależne wejścia. Brak jest również podstaw by przyjąć, że wiaty stanowią rozbudowę budynku gospodarczego. Można co najwyżej mówić o przyleganiu wiaty do budynku gospodarczego, co nie przekreśla jej samodzielnego charakteru. Na poparcie swojego stanowiska powołał orzeczenia Sądów: wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 760/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 807/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1171/09. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 13690, dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. i nakazano skarżącemu rozbiórkę wiaty o wymiarach 13,10 m x 5,45 m wybudowanej bez pozwolenia na budowę na działce nr 821 obr. przy ul. S., a stanowiącej rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na tej działce. Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy nie został przez organy ustalony prawidłowo, a postępowanie toczyło się z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10, art. 15, art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 136 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Powyższe przełożyło się na zasadność zarzutu naruszenia art. 48 P.b. poprzez jego zastosowanie do nienależycie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Kontrolowane postępowanie dotyczyło "legalności i prawidłowości robót budowlanych zakwalifikowanych jako rozbudowa budynku gospodarczego". W tego rodzaju sprawie podstawową kwestią obok ustalenia stanu własności nieruchomości i osoby inwestora (J.O. stanu własności i bycia inwestorem nie kwestionował), jest data wykonania opisanych robót budowlanych. Ani organ I instancji, ani organ II instancji w swoich decyzjach nie ustaliły daty powstania przedmiotowego obiektu budowlanego, nie wynika to także z akt sprawy. Okoliczność ta determinuje przepisy prawa budowlanego mające zastosowanie do wykonanych robót budowlanych. Dotyczy to w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 30 P.b., których treść istotnie zmieniała się na przestrzeni ostatnich lat. Brak wyjaśnienia tej okoliczności sama w sobie jest podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji i postanowienia z dnia [...] października 2016 r. PINB . Osobną kwestią jest procedowanie przez organy w sposób, który naruszył w/w przepisy K.p.a. Niewątpliwie tuż po wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 20 września 2016 r. w niniejszej sprawie stan przedmiotowego obiektu uległ zmianie, stało się to na przełomie września i października 2016 r. Skarżący przeciął w całości konstrukcję wiaty na dwie części, pomiędzy którymi widoczna jest szczelina. Belka podłużna (płatew) od strony wschodniej, tj. od strony działki nr 823 przecięta została w miejscu, w którym wspiera się na słupie, czyniąc, wg WINB , ten słup elementem wspólnym obu części wiaty. Ponadto wiata przylegająca do budynku gospodarczego została podparta słupem stalowym, tak że nie opiera się ona już na narożu budynku gospodarczego. Obie części wiaty łączy wg WINB także rynna. Wątpliwości Sądu dotyczą ustaleń WINB , które nastąpiły w wyniku oględzin w czasie postępowania odwoławczego. WINB przyjął, że istnieje jeden obiekt budowlany, a nie dwie osobne wiaty z powodu m.in. istnienia wspólnej rynny łączącej przeciętą w całości konstrukcję. Tymczasem niekwestionowany fakt istnienia takiej rynny należało skonfrontować z informacją wynikającą z opracowania technicznego mgr inż. L.M. z października 2016 r., który stwierdził, że rynny zostały przecięte. WINB milczy na ten temat. Także ustalenia WINB dotyczące wymiarów wiaty (wiat?) różnią się istotnie od ustalonych zarówno w toku postępowania kontrolnego przed wszczęciem postępowania jak i wymiarów ustalonych przez mgr inż. L.M. w jego opinii technicznej. Zakresu i daty prac po wszczęciu postępowania WINB nie kontrolował. Ponadto WINB ustalił np. długość wiaty na 13,10 m, szerokość na 5,45 m gdy tymczasem ze szkicu sytuacyjnego wiaty stanowiącego załącznik nr 1 do protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 8 września 2017 r. na gruncie takich miar nie można odczytać. Szerokość wiaty na szkicu wynosi 5,09 m, a długość jej jest różna od przyjętej 13,10 m. WINB nie wyjaśnił też, od którego elementu, do którego elementu wiaty poszerzono jej długość na 13,10 m. To samo dotyczy szerokości wiaty, którą określono na 4,45 m, nie wyjaśniając sposobu jej pomierzenia. Wątpliwości Sądu budzi także fakt ustalenia funkcji obiektu budowlanego jako zadaszenia budynku gospodarczego, gdy tymczasem z protokołu rozprawy z dnia 8 września 2017 r. wynika, że pełni ona także funkcję garażu dla samochodów i składu drewna. Zdaniem Sądu sytuacja, w której postanowienie z dnia 18 października 2016 r. i decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o nieaktualny stan obiektu budowlanego, a ustalenie tego stanu (wątpliwe) następuje dopiero przed organem II instancji świadczy o wadliwym procedowaniu organów administracji. Gdyby organ I instancji zawiadomił skarżącego w trybie art. 10 § 1 K.p.a., dałby mu szansę procesową przedstawienia informacji o zmianie stanu nieruchomości i podjętych czynnościach przed wydaniem decyzji. Zaniechanie organu I instancji spowodowało, że postępowanie dowodowe co do stanu faktycznego zmienionego tuż po wszczęciu postępowania – przełom września i października 2016 r. – zostało przeprowadzone przed organem II instancji z oczywistą obrazą art. 136 K.p.a. i art. 15 K.p.a. Ustalenia te nie weryfikowały stanu faktycznego zmienionego w postępowaniu międzyinstancyjnym ale ustalały go po raz pierwszy. Ocena zastanego stanu faktycznego rozdzielonych wiat (wiaty?), kwalifikowanie obiektu w całości jako jednego obiektu i to stanowiącego rozbudowę budynku gospodarczego pozbawiło skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Wydanie w takiej sytuacji decyzji kasacyjnej byłoby właściwym sposobem załatwienia sprawy przez WINB, reformatoryjne orzekanie przesądziło o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec zaistniałych wątpliwości co do daty powstania obiektu (obiektów) budowlanego i ich cech charakterystycznych - długość, szerokość, sposób połączenia, funkcji – wiążące wypowiadanie się przez Sąd co do jego (ich) kwalifikacji jako rozbudowy wiaty czy wiat byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak również postanowienie PINB z dnia [....] października 2016 r. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.