I SA/Wa 140/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 829/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, skargą z dnia 5 grudnia 2016 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 829/15. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 5 marca 2010 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. jako "[...]" – działka oraz "[...]" nr [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezydent nie wykonał wyroku, pomimo wezwania do jego wykonania. W związku z powyższym skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, orzeczenie o istnieniu uprawnienia skarżącej, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 10.000 zł tytułem sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. strony zostały poinformowane o aktualnym stanie sprawy oraz przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, co skutkuje wymierzeniem organowi grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 829/15, zobowiązał Prezydenta do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość, w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Bezsporne jest, że prawomocny wyrok Sądu wraz z uzasadnieniem wpłynął do organu w dniu 20 lipca 2016 r. Termin wykonania wyroku upłynął więc z dniem 21 listopada 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że do dnia wydania niniejszego orzeczenia, mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącą do wykonania prawomocnego wyroku, Prezydent nie rozstrzygnął sprawy objętej ww. wnioskiem o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Skoro więc, Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z dnia 17 marca 2016 r. sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Taka sytuacja prowadzi do podważania zaufania jednostek do organów władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. W realiach niniejszej sprawy, Sąd ocenił, iż wystarczająco represyjną jak też i dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości tysiąca złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy, wyznaczonego przez Sąd w wyroku z dnia 17 marca 2016 r. Wymierzając grzywnę w powyższej wysokości uwzględniono także kontekst sprawy, w rozpoznaniu której organ pozostaje w zwłoce. Ta zaś dotyczyła ustalenia odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za utraconą nieruchomość warszawską. Sądowi natomiast z urzędu znana jest okoliczność znacznej ilości tego typu spraw zawisłych przed organem oraz ich stopień skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem. Oczywiście te okoliczności nie zwalniają organu od odpowiedzialności za niewykonywanie prawomocnego orzeczenia sądu, niemniej jednak powinny być uwzględniane przy gradacji nakładanej z tego tytułu sankcji, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd ocenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zważywszy na skalę przekroczenia wyznaczonego wyrokiem terminu i wspomniane wyżej okoliczności, które stanowiły także czynnik rzutujący na przedłużanie postępowania, nie ma w ocenie Sądu wystarczająco uzasadnionych podstaw by zwłokę tę kwalifikować jako przejaw rażącego naruszania prawa, będącego wynikiem przede wszystkim lekceważącego stosunku do obowiązujących organ norm postępowania, czy też stron, które postępowanie to zainicjowały, bądź Sądu. Jednocześnie Sąd nie dostrzega obecnie potrzeby wymierzenia organowi dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a., pomimo iż wniosek o odszkodowanie pochodzi z 2010 r. oraz przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność i przewlekłość organu Sąd przyznał (wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r.) na rzecz J. S. sumę pieniężną w wysokości 500 zł. W ocenie Sądu, jest to bowiem dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Powinien on być zatem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w wykonaniu wyroku, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. organ poinformował strony postępowania, że decyzja zostanie wydana po sporządzeniu operatu szacunkowego i zabezpieczeniu środków na jego wykonanie Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlega oddaleniu. Jednocześnie wskazać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez Sąd art. 154 § 2 p.p.s.a. i orzeczenie o istnieniu uprawnienia skarżącej. Wskazany przepis stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W doktrynie podkreśla się, iż powołany przepis stanowi wyjątek od zasady, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonych do sądu aktów bądź czynności organów administracji publicznej. Zasadą jest więc, że sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia. Stanowiący odstępstwo od tej zasady art. 154 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tj. skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Konstrukcja uprawnień orzeczniczych przewidzianych w art. 154 § 2 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie przywidziane w tym przepisie może być wydane tylko w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kiedy sąd administracyjny – stosowanie do postanowień art. 146 § 2 p.p.s.a., w wyroku który nie został wykonany, uznał uprawienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, albo kiedy sąd ten w wyroku wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a., a niewykonanym, uwzględnił skargę na bezczynność organów w powyższym zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W pozostałym zakresie właściwości sądu administracyjnego, a więc w odniesieniu do zdecydowanej większości skarg wnoszonych do tego sądu, uprawnienia orzecznicze tego sądu oparte są na modelu orzekania kasacyjnego, a nie merytorycznego orzeczenia o prawach i obowiązkach skarżącego, co przewiduje art. 154 § 2 p.p.s.a. W takim modelu nie jest możliwe jakkolwiek orzekanie przez sąd administracyjny o istnieniu lub nieistnieniu uprawnień lub obowiązków (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, s. 482-483). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że skarga J. S. wniesiona w niniejszej sprawie takiego przypadku nie dotyczy. Zakres sprawy w przedmiocie bezczynności organu, zakończonej orzeczeniem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 829/15 nie obejmował spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej zastosowania art. 154 § 2 p.p.s.a. i orzeczenia przez Sąd o prawie do odszkodowania za nieruchomość. Skarga we wskazanej części podlega więc oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).