II SAB/Wa 476/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]" z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]" z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2017 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uczniowski Klub Sportowy "[...]" z siedzibą w N., na podstawie art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. do Wójta Gminy [...], o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1. sprawozdania [...] [...] z wykonania rocznej umowy dotacyjnej zawartej przez Wójta Gminy [...] z [...] w 2016 r., 2. oferty [...], będącą podstawą umowy dotacyjnej zawartej przez Wójta Gminy [...] z [...] w 2016 r., 3. sprawozdania [...] z wykonania rocznej umowy dotacyjnej zawartej przez Wójta Gminy [...] z [...] w 2016 r., 4. oferty [...], będącą podstawą umowy dotacyjnej zawartej przez Wójta Gminy [...] z [...] w 2016 r., 5. oferty [...], będącą podstawą umowy dotacyjnej zawartej przez Wójta Gminy [...] z [...] w 2017 r. Jako sposób i formę udostępnienia, wskazano przesłanie wnioskowanej informacji w postaci skanów na podany adres elektroniczny. Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] odpowiedział skarżącemu, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. W skardze z dnia [...] czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Uczniowski Klub Sportowy "[...]" z siedzibą w [...] zarzucił Wójtowi Gminy [...] bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2017 r. poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 – 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, ze oferta będąca podstawą umowy dotacyjnej oraz sprawozdania z wykonania dotacji nie stanowią informacji publicznej. W tej sytuacji wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] marca 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że nie ulega wątpliwości, iż Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotą sporu stało się jednak błędne zakwalifikowanie przez organ wnioskowanych informacji jako dokumentów, które nie posiadają waloru informacji publicznej. W dalszej części wskazano w oparciu o stanowisko judykatury, że żądane informacje mają walor informacji przetworzonej, nawet jeśli dokumenty nie pochodzą od organu wprost, a gdy używa się ich do realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Ponadto intencją ustawodawcy było, aby prawo do informacji nie było stosowane zawężająco. Zatem wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej, zaś z bezczynnością mamy do czynienia, kiedy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Ponadto w rozpoznawanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w sposób zawiniony przekroczono terminu udostępnienia informacji publicznej, jak również zlekceważono obowiązek nałożonych ustawowo na podmiot zobowiązany do jej udzielenia. W przedmiotowej sprawie organ co prawda odpowiedział na wniosek, natomiast od dnia jego wpływu upłynęły blisko dwa miesiące i nadal nie uzyskano wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podano, że zawnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem nie zostały one wytworzone przez organ, a podmioty trzecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod kątem bezczynności Wójta Gminy [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]" z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2017 r., zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Zatem powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów tejże ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg i to nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Przenosząc powyższe rozważania na kwestię związaną z udostępnieniem informacji publicznej, to bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W sytuacji więc, jeśli skarżący Uczniowski Klub Sportowy "[...]" z siedzibą w [...] złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jego ocenie, nie został należycie – czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie – rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Wójta Gminy [...]. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądu – wzywać strony na posiedzenie. Stwierdzić również należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne. Mówiąc natomiast w dalszym ciągu o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu 4 ust. 1 pkt 1) ustawy. Tym samym została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jednakże niezależnie od powyższego wskazać należy, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy przewidział wyjątki od zasady jawności informacji publicznej, tj. dotyczące sytuacji, w których zasada jawności podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli zatem żądana informacja publiczna korzysta z takiej ochrony, to na podmiocie obowiązanym ciąży obowiązek ustalenia i wykazania, że żądane informacje objęte są tajemnicą, o której mowa w powyżej powołanym przepisie i w tej sytuacji winien on wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej mając za podstawę treść art. 16 ust. 1 ustawy, bądź też dokonać anonimizacji powyższych umów. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5) lit. a), udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa, zaś w myśl ust. 2 tegoż przepisu, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowane informacje, jak wynika z ich analizy po nadesłaniu dokumentów przez organ, tj. ofert oraz sprawozdań, Gmina [...] jest stroną tych ofert i sprawozdań. Stąd jest w posiadaniu tych informacji i może je udostępnić stronie skarżącej. Poza tym oferty te oraz sprawozdania dotyczą organizacji i szkoleń sportowych, które są realizowane m. in. z dotacji z budżetu państwa (środki publiczne), co oznacza, że ich wydatkowanie podlega kontroli społecznej i dotyczą sposobu realizowania przez Gminę [...] jej zadań ustawowych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu sportu. Skoro tak, to oferty i sprawozdania podlegają takiej kontroli i stanowią one informację publiczną. Tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe rozważania na uwadze wskazać należy, że nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, bezspornie świadczy o bezczynności Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej żądanej przez skarżący Klub, bowiem w świetle powyższych rozważań nie jest wypełnieniem obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że nie jest to informacja publiczna. Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Jednakże – zdaniem Sądu – tak kwalifikowany stan nie wystąpił w niniejszej sprawie, bowiem organ podjął działania w sprawie i prowadził ze skarżącym klubem korespondencję przedstawiając swoje stanowisko. Powyższe zatem działania w żadnym zatem wypadku nie wskazują – w ocenie Sądu – aby stwierdzona bezczynność charakteryzowała się lekceważeniem bądź ignorowaniem skarżącego, bowiem mamy tu do czynienia raczej z odmienną oceną w zakresie zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec powyższego stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tego samego powodu nie wymierzono organowi grzywny. Rozpatrując ponownie sprawę Wójt Gminy [...] jest zobowiązany uwzględnić poczynione powyżej rozważania oraz wskazania i załatwić sprawę na zasadach oraz w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Na marginesie dodać jedynie należy, że nawet w razie oddalenia skargi, Wójtowi Gminy [...] nie należy się żaden zwrot kosztów postępowania, bowiem w przepisach o postępowaniu przed wojewódzkim sądami administracyjnym, nie istnieje taka podstawa prawna. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) i § 1a) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.