IV SA/Po 1106/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sąd. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Stare Miasto na uchwałę Rady Gminy Suchy Las z dnia 27 grudnia 2012 r. nr XXIX/275/12 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Jelonek stwierdza nieważność § 24 ust. 2 Statutu Sołectwa Jelonek stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rada Gminy Suchy Las podjęła dnia 27 grudnia 2012 roku uchwałę Nr XXIX/275/12 z w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Jelonek, stanowiącego załącznik do uchwały. Pismem z dnia 2 października 2017 r. Prokurator Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu (dalej: Prokurator) zaskarżył powyższą uchwałę na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2012 r., Nr 270, obecnie z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – uw. Sądu, dalej: p.p.s.a.) w części obejmującej postanowienia § 24 ust. 2 załącznika do uchwały Uchwale zarzucił podjęcie jej z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 36 ust i 2 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. - Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., obecnie z 2017 r., poz. 1875) poprzez: - wprowadzenie w treści § 24 ust 2 statutu wymogu obecności co najmniej 30 mieszkańców uprawnionych do głosowania dla zachowania ważności wyboru Sołtysa i Rady sołeckiej pomimo braku po stronie Rady Miasta kompetencji do uchwalenia takich przepisów. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej postanowienia § 24 ust. 2 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego jako akty hierarchicznie podporządkowane ustawom mogą być, zatem stanowione jedynie w granicach delegacji ustawowej i nie mogą w sposób dowolny i odmienny kształtować kwestii, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie. W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lutego 2016 r. sygn. IV SA/Po 1018/15 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Zwrócić szczególną uwagę należy, na to, że w świetle § 136 w zw. z § 143 ZTP w uchwale nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane. Przechodząc do analizy zaskarżonej uchwały Prokurator wskazał, że jest na aktem prawa miejscowego, gdyż uchwalona została przez ustawowo wskazany organ oraz zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała ta nakazuje określone zachowanie według reguł i nakazów określonych w Statucie, a jej adresatem są wszystkie osoby będące mieszkańcami sołectwa Jelonek. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy przy tym sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Ustawa nie wprowadza zatem dla ważności wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej żadnego kworum, czyli minimalnej liczby osób uprawnionych do głosowania obecnych podczas wyborów, a zatem należy przyjąć, że każde wybory bez względu na frekwencję będą ważne i wyłonią Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej. W tych okolicznościach, wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności wyboru, uznać należy za sprzeczne z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zaakcentowania wymaga, że skoro powołany przepis w sposób kompletny reguluje wybór sołtysa i członków rady sołeckiej, to nie można uznać, aby analizowane zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej (tak też wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 roku, sygn. II SA/Ol 1429/16, CBOSA). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Suchy Las wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w orzecznictwie wskazuje się, iż u.s.g. określa główne (podstawowe, kluczowe) zasady prawa wyborczego, a do kompetencji rady gminy należy ustalenie pozostałych zasad prawa wyborczego do organów jednostki pomocniczej jaką jest sołectwo. Rada gminy posiada więc kompetencje do rozwijania zapisów ustawowych, będąc równocześnie ograniczona podstawowymi zasadami prawa wyborczego wskazanymi w u.s.g. Jednym z kluczowych zagadnień dla prawa wyborczego jest określenie minimalnej liczby członków zgromadzenia (w tym przypadku zebrania wiejskiego) niezbędnej do prowadzenia obrad lub podjęcia wiążących decyzji (tzw. kworum). W przypadku u.s.g. ustawodawca nie przesądził, jaka liczba mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania musi być obecna na zebraniu wiejskim w celu ważności zebrania i możliwości przeprowadzenia na nim wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Wprowadzenie w tym zakresie regulacji w Statucie wydaje się być dopuszczane, jako określenie przez radę gminy zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Dodatkowo wskazać należy, że przedmiotowa regulacja nie jest sprzeczna z bezwzględnie wiążącymi radę gminy zasadami wskazanymi w art. 36 ust. 2 u.s.g. - wprowadzenie wymogu kworum nie narusza bowiem zasady tajności i bezpośredniości głosowania, nie narusza także zasady wyboru członków organów spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania. Zamieszczając regulację dotyczącą kworum w Statucie, rada gminy nie modyfikuje i nie powtarza regulacji wskazanych w u.s.g. Przedmiotowy zapis dookreśla jedynie, jaka liczba mieszkańców uprawnionych do głosowania musi być obecna na zebraniu wiejskim, by możliwe było przeprowadzenie głosowania w zakresie wyboru organów sołectwa. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób kompletny reguluje zasady prawa wyborczego. Przepisy ten określa przedmiotowe zasady, przy czym, jak już wyżej wskazano, są to jedynie zasady podstawowe, z czego wnioskować należy, że zadaniem rady gminy jest określenie pozostałych zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej w taki sposób, by te zasady i tryb nie były sprzeczne z uregulowaniami art. 36 ust. 2 u.s.g. Na kompetencje rady gminy w powyższym zakresie wyraźnie wskazuje art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Do organów sołectwa należy zebranie wiejskie oraz sołtys. Rada sołecka ma charakter organu pomocniczego, o funkcji opiniodawczo-doradczej. Skoro ustawodawca wskazuje, że statut jednostki pomocniczej określa zasady i tryb wyborów organów jednostek pomocniczych, to należy uznać, że dotyczy to wszystkich organów jednostek pomocniczych, czyli również sołtysa oraz rady sołeckiej. Nie sposób więc przyjąć, że zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej zostały uregulowane przez ustawodawcę w sposób wyczerpujący, bowiem wówczas art. 35 ust. 3 pkt 2 byłby niepotrzebny, przynajmniej w zakresie zasad i trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Takie stanowisko byłoby sprzeczne z racjonalnością prawodawcy - w ustawach nie powinno być bowiem przepisów zbędnych. Mając na uwadze relację zachodzącą pomiędzy art. 36 ust. 2 u.s.g. a art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. raz jeszcze należy podkreślić, że w art. 36 ust. 2 u.s.g. ustawodawca wskazał podstawowe zasady prawa wyborczego oraz tryb wyborów organów sołectwa, natomiast na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. rada gminy może w statucie przedmiotowe zasady i tryb uzupełniać, dbając jednak o to, by nie tworzyć zapisów sprzecznych z art. 36 ust. 2 u.s.g. Prokurator wskazał, że regulacja wprowadzona przez Radę Gminy Suchy Las jest sprzeczna z § 136 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wskazać należy, iż § 136 przedmiotowego rozporządzenia, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, został uchylony z dniem 1 marca 2016 r. Oczywiście ww. zasada zakazu zamieszczania w aktach prawa miejscowego przepisów prawnych niezgodnych z aktami prawnymi wyższego rzędu nadal obowiązuje, a jej źródłem są zapisy Konstytucji. Wprowadzenie w Statucie wymogu kworum, w ocenie pełnomocnika organu, nie jest jednak sprzeczne z u.s.g, gdyż kworum to jedynie element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, do których określenia rada gminy została wyraźnie upoważniona w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Dodatkowo wskazać należy, że odczytywanie przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. w ten sposób, że wyłączałby on możliwość uregulowania przez radę gminy wymogu kworum przy przeprowadzaniu wyborów na sołtysa i do rady sołeckiej, byłby niezgodny z duchem ustawy. Skoro bowiem ustawodawca uregulował najważniejszej zasady prawa wyborczego, pozostawiając organom gminy możliwość wprowadzenia regulacji szczegółowych w tym zakresie, to bezpodstawne jest uznawanie, że zakresem takim nie może być objęte ustalenie zasady kworum. Zgodnie z poglądami przedstawionymi w piśmiennictwie, wymóg kworum zazwyczaj podnosi frekwencję podczas głosowania i - co ważniejsze - poprawia legitymizację organów wyłonionych w ramach takiej procedury. Na uwadze należy mieć fakt, że kworum nie powinno być ustalane na takim poziomie, który będzie blokować możliwość podjęcia decyzji przez zebranie wiejskie. Wydaje się jednak, że określenie kworum w wysokości 30 osób (tak, jak ma to miejsce w zaskarżonej uchwale) jest wprowadzeniem bardzo niskiego progu, który jednak ma swoje uzasadnienie i jest racjonalny, bowiem grupę 30 osób dokonujących wyboru można już uznać za pewną reprezentację społeczności danego sołectwa. Wydaje się więc, że ustawodawca, określając w art. 36 ust. 2 u.s.g., iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, nie miał na celu wyłączenia możliwości sprecyzowania, jaka liczna stałych mieszkańców sołectwa jest wymagana, by wybory można było uznać za ważne. Przyjęcie przeciwnego stanowiska jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności prawodawcy, tym bardziej, iż w większości procedur wyborczych określonych w przepisach bezwzględnie obowiązujących, pojawia się wymóg tzw. kworum. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co nastepuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie - sąd administracyjny, na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Takim podmiotem jest, w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. m.in. prokurator, który ponadto, zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a., nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy zaś zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała w sprawie nadania statutu sołectwu. Do zaskarżonego statutu jako aktu prawa miejscowego odnosi się zasada wyrażona w art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483, ze zm.), zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g., kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił zakres przedmiotowy unormowań, jakie bezwzględnie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej. Stosownie do tego przepisu, statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Analiza treści art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala na stwierdzenie, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest więc bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 tej Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2911/13, CBOSA). Mając na uwadze powyższe, należy podzielić pogląd skarżącego co do sprzeczności z prawem § 24 ust. 2 statutu. w którym określono, że "w przypadku obecności mniej niż 30 osób uprawnionych do głosowania zebranie wiejskie jest nieważne, a Wójt ustala w terminie jednego miesiąca nowy termin zebrania według zasad określonych w § 23". Zasadny jest zarzut, że cytowany przepis pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 2 u.s.g., który w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Przepis ten określa bowiem, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. W tych okolicznościach, wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności wyboru, uznać należy za nieuprawnione. Skoro zaś, art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób kompletny reguluje wskazane kwestie prawa wyborczego, to nie sposób przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko zajęte w analogicznej sprawie przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r. w sprawie II SA/Ol 1427/16 (CBOSA). Wprowadzenie w przedmiotowym statucie regulacji z § 24 ust. 2 nie może być uznane za element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, do których określenia rada gminy jest upoważniona zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Wprowadzenie wymogu określonego kworum jest bowiem istotną modyfikacją zapisu z art. 36 ust. 2 u.s.g., do której upoważnienia próżno szukać w zapisach ustawowych. Marginalnie jeszcze (bez odniesienia do kwestii nieważności) zauważyć należy, że sporna regulacja posługuje się terminem "nieważności zebrania wiejskiego", podczas gdy zebranie wiejskie – zgodnie z art. 36 u.s.g. jest organem w sołectwie. Uchwałodawca nie uregulował także kwestii możliwości wyboru sołtysa i rady sołeckiej w wypadku braku kworum na kolejnym zebraniu wiejskim (kolejnych zebraniach wiejskich). Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w wyroku.