II OSK 1738/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1337/17 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1337/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na zamurowaniu 10 okien w zewnętrznych ścianach wolno stojącego budynku jednopiętrowego, usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: a) art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem przez sąd administracyjny, że zabudowa przez skarżącego dziesięciu okien w budynku usytuowanym na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w M., stanowi przebudowę wymagającą uzyskania od organu administracyjnego pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku niniejszego postępowania powinna doprowadzić zarówno organ administracyjny, jak i sąd administracyjny, do ustalenia, że roboty budowlane związane z zabudową okien wymagały zgłoszenia, b) art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na złożeniu sprzeciwu przez organ administracji publicznej od wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2016 r., gdy w rzeczywistości Starosta P. nie posiadał uprawnienia do wystąpienia z takim sprzeciwem w przedmiotowej sprawie, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, który był konieczny do rzetelnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przede wszystkim bierność organu administracyjnego w dokonaniu oględzin przedmiotowego budynku w celu stwierdzenia, czy zabudowanie w nim części okien wymaga uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę, a także brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku niniejszego postępowania. Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1337/17, w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że błędnie przyjęły zarówno organy administracji, jak również sąd wojewódzki, że remont budynku, a w szczególności zabudowa dziesięciu okien, powinien być poprzedzony uzyskaniem stosownego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie każda zmiana przegród zewnętrznych powinna być poprzedzona uzyskaniem takiego pozwolenia. Ponadto, jako właściciel budynku, skarżący kasacyjnie jest zobowiązany do utrzymywania go w należytym stanie technicznym – zabudowanie okien wiązało się z koniecznością ocieplenia budynku i w znaczny sposób poprawiło stan jego jakości energetycznej, który do tej pory był na bardzo niskim poziomie. Skarżący kasacyjnie dodał też, że organy administracyjne obu instancji nie przeprowadziły żadnych czynności terenowych w celu stwierdzenia, czy rzeczywiście ma on obowiązek uzyskania pozwolenia na zamurowanie okien, czy też wystarczające jest zgłoszenie planowanych robót. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. Na wstępie zauważyć należy, że artykuł 77 składa się z czterech §, przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno być precyzyjne, gdyż NSA nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku. Wbrew tym zarzutom, organy architektoniczno-budowlane, działając na podstawie przepisów prawa w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, należycie ustaliły stan faktyczny, który słusznie został zaakceptowany przez sąd I instancji. E. K. naruszenie przez organy administracji wymienionych wyżej przepisów upatruje jedynie w tym, że nie przeprowadziły one oględzin przedmiotowego budynku. Z takim rozumowaniem nie sposób się zgodzić, bowiem dokonywanie oględzin w sprawie należy uznać za wyjątkowo zbędne. Istotą niniejszego rozstrzygnięcia jest ocena, czy przedsięwzięcie, którego dotyczy zgłoszenie – zamiar zamurowania 10 okien w zewnętrznych ścianach budynku może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, czy też koniecznym jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Sąd wojewódzki wyraził pogląd, z którym należy się zgodzić, że taka inwestycja to przebudowa zatem konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. To stanowisko przesądza o bezzasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 aa prawa budowlanego zgodnie z którym - pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków innych, niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem budynków, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Z regulacji tej wynika wyraźnie, że ustawodawca nie wyłączył z uzyskania pozwolenia na budowę przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Przez przegrodę zewnętrzną należy rozumieć powierzchnię oddzielającą budynek od jego otoczenia czyli jest to ściana, która może być z oknami i drzwiami. W przedmiotowej sprawie słusznie sąd I instancji jak i organy orzekające zamurowanie 10 okien w budynku zakwalifikowały jako przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a prawa budowlanego. Przepis ten zawiera definicję legalną tego pojęcia stanowiąc, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Nie ulega wątpliwości, że przez zamurowanie okien w budynku nastąpi zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Skoro zgłoszone roboty budowlane wymagały uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, prawidłowo Starosta P. decyzją z [...] maja 2017 r. wniósł sprzeciw do dokonanego przez E. K. zgłoszenia. Dlatego chybione są pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 3 pkt 7a i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).