III OSK 497/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 67/18 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 16 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 67/18) oddalił skargę J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że J. K. zwrócił się do Wójta Gminy B. o usunięcie [...] w B. ze stanowiącej jego własność działki. Postanowieniem z [...] października 2017 r. Wójt Gminy B. na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia [...] sp. z o. o. w B. z lokalu mieszczącego się w B. przy ul. [...]. Zdaniem organu wnioskodawca nie jest właścicielem ww. lokalu i nie może zostać uznany za stronę postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. K. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. K., podnosząc, że żądanie wszczęcia postępowania opiera na prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1347/13, zaś jak twierdził w zażaleniu – nie chodzi mu o wymeldowanie Spółki, a jej usunięcie z lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). Analizując przesłanki z art. 61a § 1 K.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zasadnie, mimo że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący przesłanek, które legły u podstaw tych rozstrzygnięć. W tym zakresie naruszyły przepis art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., jednakże naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jak wskazał sam skarżący, zarówno we wniosku jak i w zażaleniu oraz w skardze istota jego żądania sprowadzała się do podjęcia przez Wójta Gminy B. działań mających na celu usunięcie [...] sp. z o. o. z lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. Jak wynika z treści księgi wieczystej, lokal ten stanowi własność ww. Spółki. Skarżący nie wskazał natomiast w jakiego rodzaju postępowaniu administracyjnym Spółka miałaby zostać "usunięta" ze spornego lokalu, a rolą organu administracji publicznej nie jest odczytywanie intencji żądania strony, względnie jej rzeczywistego zamiaru, jeżeli nie wynikają one z treści zgłoszonego żądania. Zdaniem Sądu, skarżący nie wskazał nawet potencjalnie przepisów prawa, w oparciu o które organ mógłby prowadzić postępowanie administracyjne w przedmiocie "usunięcia" [...] sp. z o. o. Jednocześnie też rozstrzygające sprawę organy nie wskazały w jakiego rodzaju postępowaniu administracyjnym skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie zachodzi wskazana w art. 61a § 1 K.p.a. przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przepisów prawa administracyjnego, które uprawniałyby do żądania podjęcia czynności ze strony organu w przedmiocie usunięcia innego podmiotu ze stanowiącego jego własność lokalu lub nieruchomości i rozstrzygnięcia takiej sprawy decyzją administracyjną. Sąd pierwszej instancji podkreślił również że uprzednio skarżący składał wniosek o "wymeldowanie" [...] z ww. lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę Podkarpackiego postanowieniem z [...] października 2013 r. Ostatnie rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone wyrokiem WSA w Rzeszowie z 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1347/13. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 1 sierpnia 2013 r. Skarga na to postanowienie została oddalona wyrokiem WSA w Rzeszowie z 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 920/14, a skarga kasacyjna od tego wyroku oddalona wyrokiem NSA z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 987/15. W tym stanie faktycznym zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że intencją wniosku skarżącego złożonego w sprawie nie było "wymeldowanie" [...] (co zresztą podkreślał w swoich pismach), ale podjęcie przez organy innego, niesprecyzowanego rodzaju czynności. Ze skargi oraz pism składanych w organach administracji wynika, że skarżący nie akceptuje faktu, że Spółka prowadzi działalność w ww. lokalu. Brak akceptacji tego faktu przez skarżącego nie daje jednak podstaw do działania organów. Brak regulacji administracyjnoprawnych powoduje z kolei, że nie może zostać wszczęte postępowanie administracyjne, a zatem wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania znajduje oparcie w art. 61a § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 7a K.p.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna" umożliwiająca wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, podczas gdy okoliczność ta nie została w sposób dokładny zbadana, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, zaś ostatecznie skarżący został pozbawiony ochrony swoich praw, 2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, niezebranie i nierozważnie w sposób wnikliwy i wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego, ocenienie przedstawionych w zażaleniu i skardze skarżącego zarzutów nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, lecz z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady prowadzenia postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz poprzez błędne uznanie, iż skarżący miał obowiązek wskazać przepisy prawa w oparciu o które organ mógłby prowadzić postępowanie administracyjne w przedmiocie "usunięcia" [...] sp. z o. o. z/s w B., 3. art. 107 § 3 w zw. art. 126 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia oraz brak oceny zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w zażaleniu, a także błędne przyjęcie, iż pomimo okoliczności, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art 107 § 3 K.p.a., to jednak nie mogło mieć ono istotnego wpływu na wynik sprawy, podczas gdy tylko wszechstronne i rzetelne rozpoznanie sprawy przez organy administracji, mogłoby dać odpowiedź co do jednoznaczności okoliczności wpływających na wynik sprawy, a w konsekwencji rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi oraz brak uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] listopada 2017 r. oraz postanowienia Wójta Gminy B. z [...] października 2017 r., pomimo, iż organy I i II instancji zaniechały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie – mającego na celu szczegółowe wyjaśnienie czy w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki przemawiające za wszczęciem postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które winno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tychże postanowień w całości. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, które dotychczas ani w całości, ani w części nie zostały opłacone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy w sposób zupełnie błędny przyjęły, że skarżący nie jest właścicielem spornego lokalu. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że miał obowiązek wskazać przepisy prawa w oparciu, o które organ mógłby prowadzić postępowanie administracyjne w przedmiocie "usunięcia" [...] sp. z o. o. Pismem z 29 marca 2021 r. skarżący cofnął wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z 3 września 2021 r. organ wyraził zgodę "na rozpatrzenie niniejszej sprawy bez udziału członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.". Pismem z 3 września 2021 r. skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, podkreślić należało, że podstawę żądania wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania stanowił wyraźny i niebudzący wątpliwości wniosek skarżącego o "usunięcie" Spółki z opisanego na wstępie lokalu mieszkalnego. Jak trafnie podkreślał to Sąd pierwszej instancji, zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania jak również w zażaleniu i skardze skarżący domagał się od Wójta Gminy B. podjęcia działań zmierzających właśnie do "usunięcia" Spółki z tego lokalu. Ponieważ prawu administracyjnemu nie jest znane postępowanie w takim przedmiocie, słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wnioskodawca (skarżący) mógł sprecyzować swoje żądanie wskazując wyraźnie podstawę prawną do podjęcia tychże działań przez organ, co dało by podstawę do ewentualnej modyfikacji pierwotnego wniosku. Skarżący jednak na żadnym etapie postępowania, również w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, takiego sprecyzowania wniosku nie dokonał. Słusznie przy tym zauważa się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że to obowiązkiem organu administracyjnego jest "dobranie" stosownej podstawy prawnej do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, takiej podstawy po prostu brak. Z tego też względu jako prawidłowe należy ocenić stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że nie jest rolą organu administracyjnego odczytywanie intencji strony i precyzowania jej zamiaru, jeżeli nie wynikają one z treści zgłoszonego żądania. Taka też sytuacja słusznie została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, jako dająca podstawę do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w dwóch przypadkach organ ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego: gdy żądanie wniesie osoba niebędąca stroną postępowania lub gdy występują inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2205/17; z 20 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1706/17). Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem precyzyjnie określone żądanie wnioskodawcy wyklucza podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. I chociaż wydane w sprawie postanowienia okazały się być wadliwe, to jednak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że wadliwość ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem w sprawie wystąpiła podstawa do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Wskazując na powyższe, jako niezasadne należało ocenić wszystkie podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty, a które również nie wyjaśniły, wszczęcia jakiego postępowania domagał się skarżący. Trudno również dopatrzeć się w działaniach organu naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a K.p.a.), skoro nie został nawet wyjaśniony przedmiot postępowania, którego wszczęcia żądał skarżący. Podobnie bezzasadna okazała się argumentacja nawiązująca do oceny materiału dowodowego i stawianych w zażaleniu lub skardze zarzutów, skoro postępowanie administracyjne w sprawie nie zostało skutecznie wszczęte, zaś zakres jej oceny ograniczał się do ustalenia, jakich działań domagał się od organu skarżący. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.