II OSK 960/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1653/15 w sprawie ze skargi J. P. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1653/15, na skutek skargi J. P. stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...], uchwalonego uchwałą Rady W. nr [...] z [...] lutego 2009 r., "w części dotyczącej nieruchomości o nr ew. [...] położonej w W. pomiędzy ul. [...], a ul. [...] w zakresie w jakim w części graficznej plan ustala dla w/w nieruchomości nieprzekraczalne linie zabudowy". Skarżący zaskarżył plan miejscowy w części, zarzucając, że niezasadnie wyznaczono nieprzekraczalne "boczne" linie zabudowy wewnątrz terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 10.2 MN, 11.1 MN i 11.2. MN. Twierdził, że w trakcie opracowywania projektu planu, na skutek uwzględnienia uwagi, usunięto z projektu planu drogę stanowiącą przedłużenie ul. [...], ale pozostawiono związane z tą drogą nieprzekraczalne linie zabudowy, które obecnie uniemożliwiają zabudowę nieruchomości, której jest właścicielem, zgodnie z jej przeznaczeniem. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżącego, gdyż ustalone w planie nieprzekraczalne linie zabudowy uniemożliwiają wybudowanie na jednej z działek budowlanych, których skarżący jest właścicielem, budynku mieszkalnego. Ponadto Sąd ten przyjął, że ustalając te linie zabudowy Rada W. nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Uzasadniając to stanowisko Sąd stwierdził, że zgodnie z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy ustaloną w § 2 pkt 9 zaskarżonego planu miejscowego, jest to wyznaczona na rysunku planu linia określająca najmniejszą dopuszczalną odległość ściany budynku od linii rozgraniczającej, rozumianej zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej wskazał, że działki, których właścicielem jest skarżący, znajdują się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 10.2 MN, 11.1 MN i 11.2 MN, przy czym teren oznaczony symbolem 10.2 MN jest od pozostałych dwóch terenów oddzielony ulicą oznaczoną symbolem 17 KD-D. W tych okolicznościach stwierdził, że "skoro zgodnie ze zdefiniowaną w Planie nieprzekraczalną linią zabudowy ma ona określać najmniejszą dopuszczalną odległość ściany budynku od linii rozgraniczających a linie te to linie oddzielające poszczególne obszary planistyczne to brak było podstaw do ustalenia wskazanych linii rozgraniczających w szczególności w poprzek wskazanych obszarów planistycznych. Ustalenie tych linii miało uzasadnienie w momencie gdy w projekcie planu w poprzek obszaru o nr 10.2 MN, 11.1 MN i 11.2 MN planowany był przebieg drogi (byłyby to bowiem wówczas odrębne obszary planistyczne rozgraniczone liniami rozgraniczającymi). Skoro jednak jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz ze skargi zrezygnowano z przebiegu tej drogi, to tym samym pozostawienie nieprzekraczalnych linii zabudowy przebiegających przez środek poszczególnych obszarów o nr 10.2 MN, 11.2 MN i 11.2 MN nie znajduje żadnego uzasadnienia planistycznego i pozostaje w sprzeczności z definicją zawartą w § 2 pkt 9 Planu, co oznacza, iż doszło do przekroczenia przez organ władztwa planistycznego poprzez określenie w części graficznej Planu przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy przez działki skarżącego". W skardze kasacyjnej Rada W. zarzuciła naruszenie: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że wyrysowanie "bocznej" nieprzekraczalnej linii zabudowy znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 11.1 MN, wyznaczonej od linii rozgraniczającej od terenu oznaczonego symbolem 11.2 MN, narusza interes prawny skarżącego i w konsekwencji narusza jego prawo własności poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że wyrysowanie "bocznej" nieprzekraczalnej linii zabudowy znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 11.1 MN, wyznaczonej od linii rozgraniczającej od terenu oznaczonego symbolem 11.2 MN, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego uzasadniające stwierdzenie nieważności części zaskarżonego planu miejscowego, - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], gdy tymczasem w chwili orzekania był on właścicielem działek nr [...],[...],[...] i [...], które powstały z działki nr [...], - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepodaniu podstawy prawnej stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w zakresie "bocznych" nieprzekraczalnych linii zabudowy znajdujących się wewnątrz terenu oznaczonego symbolem 10.2 MN oraz w zakresie "bocznej" nieprzekraczalnej linii zabudowy znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 11.1 MN, wyznaczonej od linii rozgraniczającej od terenu oznaczonego symbolem 11.2 MN, - art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu nieważności części zaskarżonego planu, mimo że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez wyrysowanie "bocznej" nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 11.1 MN, wyznaczonej od linii rozgraniczającej od terenu oznaczonego symbolem 11.2 MN, - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 11.1 MN od strony linii rozgraniczającej ten teren od terenu oznaczonego symbolem 11.2 MN nie narusza definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej w § 2 pkt 9 zaskarżonego planu miejscowego oraz nie ogranicza skarżącego w zakresie wykonywania prawa własności do działki nr [...]. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie uważa, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niespójne z rozstrzygnięciem, gdyż stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w zakresie obejmującym wszystkie nieprzekraczalne linie zabudowy na terenie wskazanym w wyroku, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu jedynie w odniesieniu do nieprzekraczalnych linii zabudowy przebiegających równolegle do planowanej, ale usuniętej z projektu planu, drogi. Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. podniesiono, że ustalenie, iż skarżący jest właścicielem działki nr [...], gdy w rzeczywistości jest on właścicielem działek o innym oznaczeniu, które powstały z podziału tej działki, powoduje, że wyrok jest niewykonalny. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie się w niej zarzuca, że zachodzi sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem, polegająca na tym, że stwierdzono nieważność zaskarżonego planu miejscowego w zakresie wszystkich nieprzekraczalnych linii zabudowy, znajdujących się na terenie planu obejmującym działkę nr [...], gdy tymczasem w uzasadnieniu przedstawiono podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego jedynie w odniesieniu do nieprzekraczalnych linii zabudowy, które były związane z planowaną, ale usuniętą na skutek uwzględnienia uwagi, drogą publiczną, stanowiącą przedłużenie ul. [...]. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie jest dość precyzyjne, ale wynika z niego, że tak właśnie powinno być rozumiane. W ocenie NSA, gdy Sąd pierwszej instancji pisze o liniach "rozgraniczających (...) w poprzek wskazanych obszarów planistycznych" to ma na myśli nieprzekraczalne linie zabudowy prostopadłe do ul. [...] i równoległe do planowanej, ale usuniętej z projektu planu na skutek uwzględnienia uwagi, drogi publicznej, stanowiącej przedłużenie ul. [...], przy czym nie wszystkie tak położone linie, lecz tylko te, które zostały wyznaczone ze względu na tę planowaną drogę, czyli najbliżej w stosunku do tej drogi położone. Na taki sposób rozumienia stanowiska Sądu pierwszej instancji wskazują także takie stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak: "Ustalenie tych linii miało uzasadnienie w momencie gdy w projekcie planu w poprzek obszaru o nr 10.2 MN, 11.1 MN i 11.2 MN planowany był przebieg drogi (...)" oraz "Skoro jednak jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz ze skargi zrezygnowano z przebiegu tej drogi, to tym samym pozostawienie nieprzekraczalnych linii zabudowy przebiegających przez środek poszczególnych obszarów o nr 10.2 MN, 11.2 MN i 11.2 MN nie znajduje żadnego uzasadnienia planistycznego i pozostaje w sprzeczności z definicją zawartą w § 2 pkt 9 Planu (...)". Dostrzeżona sprzeczność podważa zasadność stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w odniesieniu do wszystkich nieprzekraczalnych linii zabudowy znajdujących się na terenie planu obejmującym działkę nr [...]. Zgodzić się można ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zostało przekroczone władztwo planistyczne w ten sposób, że w zaskarżonym planie miejscowym określono nieprzekraczalne linie zabudowy, które według zamysłu normodawcy były związane z projektowaną drogą publiczną (drogą stanowiącą przedłużenie ul. [...]), mimo że tej drogi ostatecznie w planie nie umieszczono. W takiej sytuacji odpadła bowiem przesłanka (uzasadnienie) ograniczenia prawa własności nieruchomości poprzez określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy. Inaczej mówiąc, w tej sytuacji ograniczenie prawa własności nie było konieczne w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co uzasadnia tezę o nadużyciu w tym zakresie władztwa planistycznego. Nie odnosi się to jednak do innych nieprzekraczalnych linii zabudowy, które zostały wyznaczone z innych powodów niż planowana droga na przedłużeniu ul. [...]. W szczególności chodzi o nieprzekraczalne linie zabudowy położone równolegle do ul. [...], a więc prostopadle do tej planowanej drogi publicznej. Faktem jest, że niektóre z tych linii nie odpowiadają definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej w § 2 pkt 9 zaskarżonego planu miejscowego. Dotyczy to w szczególności nieprzekraczalnych linii zabudowy znajdujących się niejako wewnątrz terenu oznaczonego symbolem 10.2 MN, czyli druga i trzecia nieprzekraczalna linia zabudowy licząc od ul. [...], które nie określają najmniejszej dopuszczalnej odległości od linii rozgraniczającej, chyba że uznać, iż linia druga określa taką odległość od linii rozgraniczający ten teren od terenu oznaczonego symbolem 17 KD-D, zaś linia trzecia odległość od linii rozgraniczającej ten teren od ul. [...]. W ocenie NSA, nie stanowi to jednak podstawy do uznania, iż w tym zakresie zaskarżony plan miejscowy narusza w istotnym stopniu jakieś przepisy prawa. Jest to ewentualnie wewnętrzna sprzeczność aktu normatywnego, która nie powoduje jego dysfunkcjonalności lub niedookreśloności prawa i może być usunięta w drodze wykładni. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów prawa pozostających w związku z twierdzeniem, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w zakresie wszystkich nieprzekraczalnych linii zabudowy znajdujących się na terenie obejmującym działkę nr [...], mianowicie art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Nie są natomiast zasadne podstawy kasacyjne, w których twierdzi się, że interes prawny skarżącego nie został naruszony. W ocenie NSA, określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy na nieruchomości, której właścicielem jest skarżący, w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawsze narusza jego interes prawny, gdyż wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Nie przesądza to jednakże o zasadności jego skargi, gdyż to naruszenie interesu prawnego może być zgodne z prawem. W razie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę w sprawie planu miejscowego skarga na taką uchwałę może być uznana za zasadą, jeżeli to naruszenie nie jest zgodne z prawem. Nie jest też zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W ocenie NSA, skoro działka nr [...] została, jak wynika ze znajdującej się w aktach kopii decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2015 r., podzielona dopiero po uchwaleniu zaskarżonego planu, Sąd pierwszej instancji był uprawniony odnieść się w zaskarżonym wyroku do tej działki, a nie działek, które powstały w wyniku podziału. Ta działka była bowiem uwzględniana podczas uchwalania zaskarżonego planu i w związku z tym może stanowić punkt odniesienia przy wykonaniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze NSA uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji nie zastosował art. 188 p.p.s.a., mimo że podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji o nadużyciu władztwa planistycznego w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy nawiązujących do planowanej, ale ostatecznie nieokreślonej w zaskarżonym planie drogi publicznej, stanowiącej przedłużenie ul. [...], które to stanowisko jest, jak wynika z zarzutów skargi kasacyjnej, akceptowane także przez Radę W. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie, jak w każdej, w której zachodzi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego w części, konieczne jest rozważenie, czy takie rozstrzygnięcie nie spowoduje dysfunkcjonalności lub niedookreśloności pozostałych przepisów tego planu. Tego aspektu ewentualnego uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji dotychczas nie rozważał, co powoduje, że brak podstaw do uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. NSA mając na uwadze, że zarzuty skarżącego odnośnie do zaskarżonego przez niego planu miejscowego są co do zasady zasadne, zaś kwestia sporna sprowadzała się do określenia zakresu orzeczenia, uznał, że obciążanie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego nie byłoby sprawiedliwe, w związku z czym na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.