IV SA/Wa 1653/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości o nr ew. [...] położonej w W. pomiędzy ul. [...], a ul. [...] w zakresie w jakim w części graficznej plan ustala dla w/w nieruchomości nieprzekraczalne linie zabudowy, 2) zasądza od Rady [...] na rzecz J. P. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada [...] w dniu [...] lutego 2009r. podjęła uchwalę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...] - część II w [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jt. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia W § 1 tej uchwały napisano, Nr [...], poz. [...] z późn. zm.) w związku z uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2004r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] oraz uchwałą [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2008r. zmieniającą uchwałę nr [...] Rady [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...], po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006r. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Pan J. P. po uprzednim wezwaniu pismem z dnia 2 marca 2015r. Rady [...] do usunięcia naruszeń z w/w Planu. Pan J. P. w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności części uchwały, zarzucając temu aktowi naruszenie art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 19 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.). W szczególności, zdaniem skarżącego, plan został sporządzony z naruszeniem zasad jego sporządzania w zakresie w jakim w części rysunkowej planu pozostawił nieprzekraczalną linię zabudowy boczną i wewnątrz terenów oznaczonych na rysunku planu numerami : [...], [...] i [...]. Skarżący wyjaśnił przy tym, że w stosunku do pierwotnego projektu planu w planie nie została zamieszczona droga, która w projekcie była przewidywana na przedłużeniu ulicy [...]. Mimo nieprzewidywania przez Plan tej drogi w planie (cześć graficzna) pozostawiono wkreślone nieprzekraczalne linie zabudowy, co uniemożliwia mu racjonalny podział i zabudowę, zgodnie z wytycznymi planu posiadanej działki. Skarżący podniósł również, że nieprecyzyjnie i niedokładnie określenie linii zabudowy nie są jasne dla przyszłego inwestora i uniemożliwiają uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał także, że ze względu na naruszenia i błędy w sporządzeniu planu organ znacznie przekroczył władztwo planistyczne, co w sposób rażący ogranicza jego prawo własności i z tego względu wnosi on o stwierdzenie nieważności tego planu w części dot. ustalenia linii zabudowy bocznej – wewnątrz terenów oznaczonych na rysunku planu numerami: [...], [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż termin nieprzekraczalne linie zabudowy został zdefiniowany w słowniczku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...] – część II (§ 2 pkt 9 uchwały) a nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyraźnie zaznaczone na załączniku graficznym do przedmiotowej Uchwały. Podniesiono również, że w przepisach szczególnych Planu zostały określone wskaźniki zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy dla poszczególnych obszarów. Organ wskazał, że na terenie oznaczonym numerem [...] MN powierzchnia działek skarżącego w granicach jednostki terenowej wynosi 22.000 m2, powierzchnia w granicach linii zabudowy wynosi 12.000 m2, powierzchnia objęta linią zabudowy w tej jednostce terenowej wynosi 54,4%, zaś maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy określony w planie wynosi 30%. Z kolei na terenie oznaczonym jako [...] MN powierzchnia działek skarżącego w granicach jednostki terenowej wynosi 18.362 m2, powierzchnia w granicach linii zabudowy wynosi 9.997 m2, powierzchnia objęta linią zabudowy w tej jednostce terenowej wynosi 54,5% zaś maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy określony w planie wynosi 30%. Natomiast na terenie oznaczonym jako [...] MN powierzchnia działek skarżącego w granicach jednostki terenowej wynosi 23.757 m2, powierzchnia w granicach linii zabudowy wynosi 10.010 m2, powierzchnia objęta linią zabudowy w tej jednostce terenowej wynosi 42%, zaś maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy określony w planie wynosi 20%. Tym samym zdaniem organu zarzut skarżącego jakoby nieprzekraczalne linie zabudowy uniemożliwiały podział działki i jej zabudowę zgodnie z wytycznymi planu, czy nieprecyzyjnie i niedokładnie określono linie zabudowy, które są niejasne dla inwestora i uniemożliwiają uzyskanie pozwolenia na budowę, nie mają odzwierciedlenia w treści Planu, gdyż linie zabudowy w Planie zostały wyraźnie określone i umożliwiają one skarżącemu zagospodarowanie terenu zgodnie z przepisami szczególnymi dla poszczególnych terenów. Nadto obszar wskazany pod zabudowę mieszczący się w liniach zabudowy jest większy niż powierzchnia możliwa do zabudowy wynikająca z ustaleń planu tj. z maksymalnej powierzchni zabudowy. Organ dodał również, że rezygnacja z wyznaczenia przedłużenia ul. [...] w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była skutkiem zgłoszenia w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu uwag a przebieg linii zabudowy został zachowany, bowiem w treści uwag nie wnoszono o korygowanie linii zabudowy. Z tego też względu zdaniem organu organ nie przekroczył władztwa planistycznego a tym samym rażąco nie naruszył prawa własności skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej "p.p.s.a."), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Skarga została złożona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (jt. Dz.U. z 2013r. poz. 594 – dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwałę do sądu administracyjnego może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Sąd uznaje, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez zamieszczenie w planie ograniczeń dotyczących jego nieruchomości co de facto spowodowało, iż po dokonanym stosownymi decyzjami podziale nieruchomości jedna z działek na skutek ograniczeń wprowadzonych w planie w postaci ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy nie ma możliwości być działką budowlaną, bowiem nie jest możliwe pobudowanie na niej budynku mieszkalnego. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08). Jeżeli zatem gmina poprzez wprowadzenie nieprzekraczalnych linii zabudowy przebiegających przez działkę (obecnie działki) skarżącego de facto uniemożliwia zabudowę działki należącej do skarżącego – to tym samym doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, Sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Z zakresem zaskarżenia wiąże się nierozerwalnie możliwość kwestionowania przez właściciela nieruchomości planu, ale w sytuacji gdy zakres zaskarżenia występuje w granicach naruszenia interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (vide wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 117/13). Jeśli zatem konkretne zapisy nie dotyczą interesu prawnego, a tym bardziej nie naruszają tego interesu nie jest możliwe stwierdzenie ich nieważności przez Sąd dokonujący kontroli planu miejscowego. W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje jedynie zasadność oraz potrzebę ustalenia (pozostawienia w planie) nieprzekraczalnych linii zabudowy bocznych oraz wewnątrz terenów oznaczonych na rysunku planu numerami [...] MN, [...] MN, i [...] MN, których ustalenie ogranicza jego prawo własności. Powyższe zdaniem skarżącego stanowi przekroczenie przez radę gminy władztwa planistycznego zawartego w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Należy zatem podnieść, że zgodnie z zapisem wskazanego w w/w wyżej art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przywołany przepis, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 września 2012r. sygn. II OSK 1343/12 (lex nr 1251795), należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. To z kolei czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej, pozostawiono jego uznaniu. Przy czym nie jest konieczne określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jeżeli i tak z innych przepisów powszechnie obowiązujących wynika, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć. Przy czym ze wskazanego przepisu nie wynika obowiązek ustalenia przebiegu linii zabudowy dla każdej działki budowlanej leżącej na terenie objętym planem i obowiązek taki w szczególności nie istnieje w stosunku do działek, które nie przylegają do terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod realizację dróg publicznych (v. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008r. sygn. II OSK 45/08, LEX nr 497582). Tak więc co do zasady Rada [...] uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] rejon ul. [...] – część II (uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2009r.) mogła określić nieprzekraczalną linie zabudowy, która w niniejszej sprawie została zdefiniowana w § 2 pkt 9 Planu poprzez określenie, że pod terminem nieprzekraczalnej linii zabudowy – należy rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie określające najmniejszą dopuszczalną odległość ściany budynku od linii rozgraniczających. Przy czym nieprzekraczalne linie zabudowy nie dotyczą takich części budynku jak balkony, schody zewnętrzne, pochylnie, zadaszenia, wejścia, itp. Sąd zauważa w tym miejscu, iż na potrzeby planu nie została zdefiniowana "linia rozgraniczająca" stąd należy przyjąć, iż jest to termin o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co oznacza, że byłyby to linie rozgraniczające tereny o różnych przeznaczeniach lub różnych zasadach zagospodarowania. Należy zatem zauważyć, że działka a obecnie działki (jak wynika z kserokopii decyzji z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] Prezydenta [...] złożonej przez skarżącego – 4 działki), skarżącego położone są w obszarach oznaczonych na rysunku planu numerami [...] MN, [...] MN i [...] MN. Linie rozgraniczające poszczególnych obszarów zostały określone na załączniku graficznym do Planu stanowiącym integralną cześć Planu. Są to trzy obszary zwarte o kształtach zbliżonych do prostokątnych oddzielone ulicą oznaczoną na planie symbolem 17 KD-D (droga ta oddziela obszar oznaczony symbolem [...] MN od obszarów oznaczonych symbolem [...] MN i [...] MN). Tak więc, skoro zgodnie ze zdefiniowaną w Planie nieprzekraczalną linią zabudowy ma ona określać najmniejszą dopuszczalną odległość ściany budynku od linii rozgraniczających a linie te to linie oddzielające poszczególne obszary planistyczne to brak było podstaw do ustalenia wskazanych linii rozgraniczających w szczególności w poprzek wskazanych obszarów planistycznych. Ustalenie tych linii miało uzasadnienie w momencie gdy w projekcie planu w poprzek obszaru o nr [...] MN, [...] MN i [...] MN planowany był przebieg drogi (byłby to bowiem wówczas odrębne obszary planistyczne rozgraniczone liniami rozgraniczającymi). Skoro jednak jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz ze skargi zrezygnowano z przebiegu tej drogi, to tym samym pozostawienie nieprzekraczanych linii zabudowy przebiegających przez środek poszczególnych obszarów o nr [...] MN, [...] MN i [...] MN nie znajduje żadnego uzasadnienia planistycznego i pozostaje w sprzeczności z definicją zawartą w § 2 pkt 9 Planu, co oznacza, iż doszło do przekroczenia przez organ władztwa planistycznego poprzez określenie w części graficznej Planu przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy przez działki skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1wyroku. O kosztach orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.