II SA/Kr 1552/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. C. kwotę [...]zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 5.07.2017 r. (znak: [...]) po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. sp. k. w K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji o nazwie "Budowa osiedlowej sieci cieplnej wraz z niezbędnymi elementami tej sieci tj. kanałami i komorami technologicznymi w rejonie "A.", ul. K. i "B." w K. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zwrócił m.in. uwagę na pojęcie "inwestycji celu publicznego" akcentując, iż przedmiotowe zamierzenie jest tego rodzaju inwestycją. Wskazał na uzyskane w postępowaniu uzgodnienie zamierzenia budowlanego z Marszałkiem Województwa [...] oraz na opinie wydane przez Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. i Wydziału Gospodarki Komunalnej. W załączniku nr 1 do decyzji wskazano, że teren inwestycji częściowo koliduje z korytarzem transportowym zarezerwowanym pod przebudowę "A.". Określono przy tym warunki ochrony zdrowia, ludzi, środowiska, przyrody oraz krajobrazu. Wskazano też warunki ochrony dziedzictwa kulturalnego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, a także wymagania ochrony interesów osób trzecich. W załączniku nr 2 do decyzji określono na mapie w skali 1:1000 linie rozgraniczające teren inwestycji (planowany przebieg sieci cieplnej). Wg załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, sieć ta przebiegać będzie: od "A." (dz. Nr [...]) w kierunku wschodnim przez działkę nr [...] i [...] Następnie, wkracza w działkę [...] i działką tą przebiega w kierunku północnym, po znacznej części jej obszaru. Dalej, przecina działkę nr [...], [...], [...] w kierunku południowym do działki nr [...], a następnie przez działki [...], [...], [...] i [...] i [...]. 2. Odwołanie od tej decyzji wniosła K. C., właścicielka działki nr [...]. Podała, że planowana inwestycja zabierze ponad 20 arów powierzchni jej działki. Wskazała, że przedmiotowa budowa sieci cieplnej jest prywatnym zamierzeniem spółki [...], i związana jest z realizacją inwestycji o nazwie [...] przy ul. "B.". Zaakcentowała, iż przy tej inwestycji ([...]) wymieniona spółka świadomie pominęła ją jako stronę postępowania, mimo, że działka nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji [...]. Taki stan rzeczy spowodował brak możliwość wglądu odwołującej się w dokumentację dotyczącą dostarczania ciepła przez jej działkę. Podkreśliła zarazem, że kwestionowana decyzja narusza jej prawo do nieruchomości, do której inwestor nie ma tytułu prawnego. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14.09.2017 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, planowane przedsięwzięcie bezspornie jest inwestycją celu publicznego. Decyzja o lokalizacji takiej inwestycji ma charakter związany. W sytuacji gdy wniosek inwestora spełnia wymagania formalne i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, organ administracji winien wydać decyzję pozytywną. W ocenie SKO w [...], zaskarżona decyzja nie narusza art. 1, art. 6 pkt 2, art. 54 oraz art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił organ II instancji, że jedynie inwestor określa we wniosku zakres i przebieg przyszłej inwestycji, a organy administracji są tym wnioskiem związane i nie mają możliwości jego modyfikacji. Sama zaś przedmiotowa decyzja, nie ogranicza praw do nieruchomości. Zarzuty skarżącej rozpatrzone zostaną na etapie pozwolenia na budowę, na którym określony zostanie dokładny przebieg inwestycji. 4. Skargę do WSA w Krakowie na tę decyzję wniosła K. C.. Wskazała na naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 2, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: - pominięcie tego, że inwestycja w przeważającej części będzie przebiegać przez jej działkę; - brak uwzględnienia faktu, że w okolicy planowanej inwestycji są już umiejscowione media (gazociąg) i planowana jest rozbudowa "A."; - błędne przyjęcie, że zamierzona inwestycja jest celem publicznym; - przekroczenie uznania administracyjnego wyrażające się w przyjęciu, że sporna decyzja nie narusza interesu skarżącej, w sytuacji gdy bezpośrednio ingeruje ona we własność działki nr [...], poprzez umieszczenie na niej rur ciepłowniczych, które biegną pod skosem na długości ok. ˝ działki, zajmując ok. 20 arów. Poza uchyleniem zaskarżonej decyzji, skarżąca domagała się zasądzenia poniesionych kosztów postępowania. 5. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14.09.2017 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Decyzje te bowiem wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że nie budziła zastrzeżeń sądu dokonana w tej sprawie przez orzekające organy administracji publicznej kwalifikacja zamierzonej budowy (osiedlowej sieci cieplnej) jako inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073; dalej ustawa powoływana jako u.p.z.p.) przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) (...) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147; dalej ustawa powoływana jako u.g.n.). Dla ustalenia zatem, czy zamierzenie budowlane wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bez znaczenia pozostaje więc to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż inwestor, w realizacji inwestycji upatruje możliwości osiągnięcia zysku. O tym bowiem, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje to, czy inwestycja ta jest działaniem o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym i stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Należy przy tym zauważyć, że wskazany wyżej przepis w pkt 2, wśród celów publicznych wymienia "budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Niewątpliwie więc zamierzenie w postaci budowy sieci cieplnej na potrzeby osiedla mieszkaniowego, stanowi budowę "przewodów i urządzeń do przesyłania i dystrybucji płynów lub pary", w rozumieniu cytowanego przepisów. Należy nadto wskazać, że art. 50 ust. 2a u.p.z.p. stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (a więc m.in. także sieci cieplnych), wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tak więc treść wskazanych przepisów nakazuje uznać, że realizacja przedmiotowej budowy wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, co oznacza, że przyjęta przez orzekające organy administracji ocena tej kwestii była poprawna. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winna zawierać oznaczone prawem treści. Stosownie do art. 54 u.p.z.p. decyzja ta określa: rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, a także linie rozgraniczające teren inwestycji. Linie te, co do zasady, obejmują granice działki (działek) ewidencyjnych, na których planowana jest inwestycja. Z reguły bowiem, we wskazanym rodzaju decyzji nie określa się szczegółowego usytuowania przyszłego obiektu w terenie, gdyż ta materia należy do kompetencji organów administracji architektoniczno–budowlanej i aktualizuje się na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Zauważyć jednak należy, że w sytuacji, gdy inwestor sam określi miejsce położenia przyszłego obiektu na działce i znajduje się ono w załączniku graficznym do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego to należy uznać, że takie wskazanie wiąże organy administracji w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 966/10). Inaczej mówiąc, określenie w załączniku graficznym do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego konkretnego położenia przyszłego obiektu (przebiegu trasy sieci ciepłowniczej), jest wiążące w postępowaniu o uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i nie pozostawia organowi administracji architektoniczno–budowlanej możliwości swobodnego określenia tej kwestii. Jak natomiast już wyżej wskazano, wymóg określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, odnosi się – co do zasady – do wskazania granic działki (działek) ewidencyjnych, na których planowana jest inwestycja, nie oznacza zaś podania konkretnego przebiegu trasy inwestycji. W tej natomiast sprawie, linie rozgraniczające teren przyszłej inwestycji ustalone zostały w załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji poprzez wskazania pasa terenu (gruntu) biegnącego po działkach nr: [...] i [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i [...]. Graficzne zobrazowanie terenu spornej inwestycji jest zarazem na tyle konkretne, że nie daje organowi administracji architektoniczno–budowlanej żadnej możliwości ustalenia innego przebiegu trasy przyszłej sieci cieplnej. Takie określenie lokalizacji sieci, nie zostało przy tym poparte jakimikolwiek uzasadnieniem nieodzowności przyjętego rozwiązania. Zarówno w zaskarżonych decyzjach, jak też w treści dokumentów przedłożonych przez inwestora, brak jest informacji wykazujących, że w sprawie mają miejsce szczególne okoliczności związane z indywidualnymi uwarunkowaniami stanu faktycznego, które nakazują uznać, że teren inwestycji stanowić winien jedynie wąski pas kilku działek (por. np. wyrok WSA Łodzi z dnia 13.06.2017 r.; sygn.. akt II SA/Łd 215/17). Nadto, przyjęte rozwiązanie rodzi pytanie o to, czy ustalenia przedmiotowej decyzji (wiążąco w zasadzie określające przebieg przyszłej sieci cieplnej) należycie chronią interesy stron postępowania, tj. właścicieli nieruchomości po których inwestycja ta ma przebiegać. Jest to w szczególności istotne w aspekcie uniemożliwienia lub znacznego utrudniania zabudowy działek na których sporna sieć ma powstać (por. wyrok NSA z dnia 5.03.2015 r., sygn. akt II OSK 1859/13). Mimo zaś podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego zarzutów, co do istotnego ograniczenia możliwości zabudowy jej działki nr [...] w wyniku ustalonego przebiegu sieci ciepłowniczej, ani organ odwoławczy ani też organ I instancji nie dokonały we wskazanym aspekcie oceny materiału dowodowego, niezasadnie, w realiach sprawy twierdząc, że szczegółowy przebieg tej inwestycji określony zostanie dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak już bowiem wyżej wskazano, sposób określenia w zaskarżonej decyzji przebiegu trasy sieci ciepłowniczej, poprzez precyzyjne wskazanie pasa gruntu przez który ma przebiegać, wyklucza możliwość odmiennego ustalenia tej trasy w decyzji o pozwoleniu na budowę. Analizując zaś zaproponowany przez inwestora i przyjęty przez organy administracji przebieg planowanej sieci ciepłowniczej, nie sposób nie dostrzec tego, iż możliwe są bardziej optymalne jej warianty. W szczególności jednak stwierdzić trzeba, iż z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika konieczność realizacji spornej inwestycji przy wykorzystaniu tak znacznej części działki stanowiącej własność skarżącej (nr [...]). Nie jest więc zrozumiałe wykorzystanie na potrzeby przedmiotowej inwestycji ok. 1/3 długości wskazanej działki. Należy przy tym zauważyć, że art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, iż właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Brak jednak w aktach sprawy dokumentów (materiałów) pozwalających przyjmować, że właściwy organ rzeczywiście analizował stan faktyczny terenu na którym przewidziano realizację inwestycji, a w szczególności, by organ ten ustalając przebieg sieci cieplnej uwzględniał uwarunkowania terenowe i miał na uwadze także ochronę interesu właściciela działki nr [...]. Podkreślić przy tym trzeba, iż skoro osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenów należących do innych osób, to tym bardziej wnikliwie należy zakres takiej ochrony ustalać w przypadku wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, sytuowanej na nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich (tak NSA w wyroku j.w.). Zaskarżona decyzja SKO w [...] z dnia 14.09.2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawierają jakichkolwiek rozważań i ocen w przedstawionym zakresie. Tym samym, powyższe rozstrzygnięcia naruszają art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., a także art. 54 pkt 3 tej ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu administracji będzie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy w sprawie spełnione zostały wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, a w szczególności właściciela działki nr [...], przez którą przebiegać ma znaczna część planowanej sieci ciepłowniczej. W tym zakresie niezbędne będzie poczynienie ustaleń, co do nieodzowności dotychczas przyjętych linii rozgraniczających teren inwestycji w sposób przewidujący wykorzystanie działki nr [...] na znacznej jej części. W tym zakresie powinien nadto zostać rozważony inny przebieg planowanej instalacji powodujący mniejsze obciążenia dla działki skarżącej, np. przy granicy tej nieruchomości i dopiero następnie wszerz tego gruntu. Nie można przy tym wykluczyć oddalenia żądania ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli wskazywany przez inwestora sposób jej usytuowania (przebiegu) nie byłby do pogodzenia z wynikającą z przepisu art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. koniecznością ochrony interesu osób trzecich a istniałyby przy tym inne warianty (mniej uciążliwe) rozmieszczenia planowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO w [...] z dnia 14.09.2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. (pkt I sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji).