I SA/Gd 1471/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 27 lipca 2017 r. Sygn. akt [...] w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2014 r. oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r. Wójt Gminy - dalej jako "Wójt", określił [...] Towarzystwu [...] - dalej jako "Towarzystwo", jako organowi prowadzącemu niepubliczne przedszkole "A", wysokość podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy [...] dotacji podmiotowej, udzielonej w 2014 r. na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jako dotacji pobranej nienależnie w kwocie 28.236,96 zł. Odwołując się do przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - dalej jako "u.s.o.", oraz zapisów uchwały nr XI/86/2011 Rady Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy [...] przez inne niż Gmina [...] osoby prawne i osoby fizyczne, oraz dla innych niż Gmina [...], osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 130, poz. 2576 ze zm.) - dalej jako "Uchwała XI/86/2011", organ pierwszej instancji stwierdził, że Towarzystwo pobierało w 2014 r. dotację w nadmiernej wysokości, z uwagi na zawyżoną liczbę dzieci korzystających z prowadzonego przez stronę przedszkola. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze - dalej jako "Kolegium", decyzją z dnia 22 listopada 2016 r. uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z protokołu kontroli z dnia 27 listopada 2015 r. wynika, iż część dotacji przypadająca na miesiące od stycznia do lipca 2014 r. na dzieci, których obecności nie stwierdzono w dziennikach zajęć, pobrana została nienależnie (w styczniu - jedno dziecko, w lutym - dwoje, zaś w miesiącach od marca do lipca - czworo dzieci, a jedno dziecko wykreślone zostało z listy obecności w maju 2014 r.). Natomiast w wystąpieniu pokontrolnym Wójta z dnia 25 stycznia 2016 r. wskazano odpowiednio o jedno dziecko więcej w miesiącach od marca do lipca 2014 r., tj. pięcioro dzieci (111 - 106). Wójt uznał, że w 2014 r. do przedszkola wg zgłoszenia powinno uczęszczać 783 dzieci, a uczęszczało faktycznie 735 dzieci (różnica 48 dzieci). Taka liczba dzieci wskazana została w uzasadnieniu decyzji i stanowiła podstawę do ustalenia dotacji podlegającej zwrotowi jako pobranej nienależnie. Zdaniem Kolegium, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano podstawy do ustalenia tej należności. Nie wiadomo, w jakiej wysokości dotacja została udzielona w poszczególnych miesiącach na jedno dziecko, co powinno stanowić podstawę wskazanego wyżej obliczenia. Kwotę dotacji w wysokości 588,27 zł na jedno dziecko na miesiąc Kolegium ustaliło na podstawie protokołu z kontroli. Tym samym, jak wynika z obliczenia 588,27 zł x 48 (liczba dzieci sumarycznie w miesiącach od stycznia do lipca 2014 r.) = 28.236,96 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt wydał w dniu 27 grudnia 2016 r. decyzję, którą określił Towarzystwu wysokość podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy [...] dotacji podmiotowej, udzielonej w 2014 r. na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jako dotacji pobranej nienależnie w kwocie 28.236,96 zł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w prowadzonym przez Towarzystwo niepublicznym przedszkolu "A" przeprowadził kontrolę mającą na celu sprawdzenie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przyznanej w 2014 r. na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Kontrolą objęto m.in. sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczby dzieci wykazywanych w miesięcznych informacjach przedkładanych w 2014 r. organowi dotującemu i sprawdzenie prawidłowości wykorzystania dotacji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 90 ust. 1 u.s.o. W wyniku kontroli stwierdzono, że część dotacji przypadająca na miesiące od stycznia do lipca 2014 r. na dzieci, których obecności nie stwierdzono w dziennikach zajęć, pobrana została nienależnie. Organ dokonał obliczenia wysokości dotacji przypadające na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym wskazując, że w 2014 r. kwota ta wyniosła 588,27 zł miesięcznie. Wójt uznał, że w 2014 r. do przedszkola wg zgłoszenia powinno uczęszczać 783 dzieci, a uczęszczało faktycznie 735 dzieci (różnica 48 dzieci). Taka liczba dzieci stanowiła podstawę do ustalenia dotacji podlegające zwrotowi jako pobranej nienależnie. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Towarzystwo, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, podniosło, że podstawą do ustalenia liczby dzieci uczęszczających do przedszkola są umowy z rodzicami o świadczenie usług wychowawczych oraz karty zgłoszeń dziecka, czy ewentualnie listy obiadowe. Zakwestionowano stanowisko organu pierwszej instancji, że obecność dzieci w przedszkolu powinna być odnotowywana w dzienniku zajęć jako warunek przekazania dotacji. Podniesiono, że wskazane w protokole kontrolnym dzieci z racji wieku nie były objęte obowiązkiem rocznego przygotowania przedszkolnego (trzylatki) i nie zostały umieszczone w dzienniku zajęć jako osoby stałe i w pełnym zakresie uczęszczające na zajęcia. Dzieci, które Wójt uznał za nieuczęszczające do przedszkola, faktycznie do niego uczęszczały na zajęcia w ograniczonym zakresie. Dwoje z dzieci zaadaptowało się w przedszkolu i zostało wpisane do dziennika zajęć, a dwoje nie ukończyło adaptacji. Dzieci te jednak faktycznie uczęszczały na zajęcia, a ich obecność potwierdza dokumentacja działalności wychowawczej i opiekuńczej. Wskazano, że w przypadku dzieci niegotowych do codziennego uczęszczania do przedszkola rodzice najczęściej postanawiają odroczyć pójście dziecka do przedszkola na zajęcia stałe. Zdaniem strony, jedynym warunkiem przyznania dotacji jest złożenie informacji o faktycznej, planowanej liczbie uczniów. Obecność na zajęciach nie ma wpływu na przyznanie i przekazanie dotacji. Podkreślono, że ani u.s.o. ani Uchwała XI/86/2011 w żadnym miejscu nie uzależniają wypłaty dotacji od odnotowania obecności dziecka w dzienniku zajęć. Podniesiono, że u.s.o. nie udziela kompetencji dla organów gminy do formułowania dodatkowych warunków przyznania dotacji; gmina ma kompetencje do formułowania przepisów dotyczących procesu realizacji i weryfikacji przyznawanej dotacji. Jedynym warunkiem przyznania dotacji jest wynikające z art. 90 ust. 2b u.s.o. i § 4 ust. 4 Uchwały XI/86/2011 podanie Wójtowi planowanej liczby uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Żaden z podanych przepisów nie przewiduje obecności w dzienniku jako warunku przyznania dotacji. Odnośnie do dotacji udzielonej na przerwę wakacyjną Towarzystwo wskazało, że dotacja za dany rok przekazywana jest w 12 częściach przyznawanych co miesiąc w formie zaliczki. Dotacja jest przekazywana co miesiąc, w tym także w lipcu. Wyjaśniono, że właśnie do lipca w przedszkolu pojawiają się nowo przybyłe dzieci, by się w nim zaadaptować. W tym czasie nie są prowadzone regularne zajęcia i nie ma potrzeby odnotowywania obecności dzieci w dziennikach zajęć. Faktyczną liczbę dzieci nowo przybyłych poświadczają umowy zawarte z ich rodzicami. W ocenie strony, dotacja przyznawana jest na każde dziecko i nie jest uzależniona od jego faktycznej obecności w przedszkolu. Nieobecny jest nadal uczniem do czasu, gdy nie zostanie z przedszkola wykreślony. Jeżeli dziecko pozostaje formalnie uczniem przedszkola, dotacja na nie przysługuje. Podkreślono, że u.s.o. i Uchwała XI/86/2011 nie wymagają, aby uczniowie faktycznie uczestniczyli w zajęciach - brali udział w konkretnych zajęciach w konkretnym terminie. Mogą oni uczęszczać stale, czasami, w pełnym terminie lub w ograniczonym zakresie. Zdaniem strony, dziennik nauczania dokumentuje przebieg nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, nie stanowi on jednak wyłącznej dokumentacji świadczącej o obecności dziecka w przedszkolu. Oprócz tego dziennika mogą istnieć inne dokumenty potwierdzające uczestnictwo dziecka w zajęciach przedszkolnych, np. dzienniki innych zajęć niż wpisywane odpowiednio do dziennika zajęć przedszkola. Towarzystwo zarzuciło organowi pierwszej instancji również naruszenie zasad procedury administracyjnej, w tym art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) - dalej jako "k.p.a.". Wskazano, że Wójt nie powiadomił strony o zakończeniu postępowania, przez co strona nie mogła przedstawić dodatkowych dowodów na poparcie swojego stanowiska w sprawie, w szczególności, że należało zasięgnąć opinii biegłego psychologa dziecięcego, czy dziecko, które rozpoczęło edukację w przedszkolu w ciągu roku szkolnego jako niepełne 3-letnie, jest przygotowane do uczęszczania na zajęcia w pełnym zakresie. Ponadto Towarzystwo mogłoby przedstawić dowody materialne - dzienniki zajęć dodatkowych oraz oświadczenia i zeznania świadków potwierdzających, że w lipcu nie są prowadzone regularne zajęcia, ale dyżurują nauczyciele, odbywają się zajęcia z logopedą, można skorzystać z konsultacji pedagoga, co uzasadnia otrzymanie dotacji za ten okres. Końcowo zarzucono Wójtowi naruszenie § 8 ust. 12 Uchwały XI/86/2011, z uwagi na znaczne przekroczenie terminu na wydanie wystąpienia pokontrolnego. W opinii strony, przedstawione jej zalecenia nie miały w związku z tym podstawy prawnej i nie mogły być prawnie wiążące. W konsekwencji, organ pierwszej instancji nie był upoważniony do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania kwestionowanej decyzji. Kolegium nie podzieliło argumentacji strony odwołującej się uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia 27 lipca 2017 r. organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Opierając się na treści przepisów Uchwały XI/86/2011 Kolegium podało, że organ prowadzący szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego składa Wójtowi wniosek o udzielenie dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji wg wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, a do dnia 5 każdego miesiąca składa informację o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających sporządzoną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej wg stanu na pierwszy dzień miesiąca, za który udzielana jest część dotacji przypadająca na dany miesiąc, wg wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. Wniosek o udzielenie dotacji powinien zawierać m.in. numer i datę zaświadczenia o wpisie do ewidencji niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonej przez Gminę [...] oraz planowaną liczbę uczniów. Dotacja jest przekazywana w 12 częściach, w wysokości przypadającej na dany miesiąc. Podstawę do jej otrzymania stanowi informacja o faktycznej liczbie uczniów. Dotacja jest udzielana nie później niż do ostatniego dnia danego miesiąca (z wyjątkiem grudnia). Oprócz tego organ prowadzący przedszkole jest zobowiązany do przedkładania comiesięcznej informacji o liczbie uczniów uczęszczających do przedszkola, taką informację organ prowadzący zobowiązany jest złożyć do 5 dnia każdego miesiąca. Zdaniem organu odwoławczego, z powyższych regulacji wynika, że w rozumieniu Uchwały XI/86/2011 chodzi o uczniów, którzy do przedszkola uczęszczali i ich obecność w nim była każdego dnia odnotowywana w prowadzonym przez przedszkole dokumencie zawierającym przebieg nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej. Takim dokumentem jest w niniejszej sprawie dziennik zająć przedszkola, prowadzony dla każdej grupy przedszkolnej oddzielnie. Kolegium podniosło, że Towarzystwo nie zaprzecza, iż taki dokument był w przedszkolu prowadzony i dzieci uczęszczające do przedszkola były w nim zapisane; zaprzecza jednak temu, by taki dziennik był dokumentem, na podstawie którego ustalić można obecność dziecka w przedszkolu jako przesłanki wypłaty na nie dotacji na kształcenie, wychowanie i opiekę, w tym kształcenie specjalne i profilaktykę społeczną. Organ odwoławczy nie zgodził się z stanowiskiem Towarzystwa, że faktyczną liczbę dzieci w przedszkolu poświadczają umowy zawarte z ich rodzicami, dzienniki zajęć dodatkowych czy ewentualnie listy obiadowe. Podkreślono, że podstawowym dokumentem poświadczającym obecność dziecka w przedszkolu jest prowadzony przez przedszkole dziennik zajęć. Dokumentem takim nie jest umowa zawarta z rodzicami dziecka. Kolegium przyznało, że niewątpliwie za uczniów przedszkola uznaje się dzieci, które z uzasadnionych przyczyn (np. choroba, wyjazd czy inna uzasadniona nieobecność) we wskazanym przez jego rodziców okresie do przedszkola nie uczęszczają. Taką nieobecność w każdym dniu odnotować należy w dzienniku zajęć przedszkola i za okres takiej nieobecności dotacja bezsprzecznie przysługuje. Dlatego mowa jest o tzw. "wykreśleniu" dziecka, czyli formalnym jego usunięciu z dziennika zajęć przedszkola, gdy faktycznie przestaje do niego uczęszczać. Oprócz tego Uchwała XI/86/2011 stanowi o dokumencie prowadzonym przez przedszkole, a nie o dokumentach będących w jego posiadaniu (umowach z rodzicami), czy rejestrze tych umów. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sytuacji gdyby przyjąć za właściwą liczbę uczniów przedszkola na podstawie zawartych umów z rodzicami dzieci, należałoby uznać za konieczne pisemne rozwiązanie każdej takiej umowy, a nie "wykreślenie z dziennika". Procedury rozwiązania umowy w formie pisemnej Towarzystwo nigdy nie stosowało. Kolegium o takim przypadku również nie wiadomo, mimo że w trybie odwoławczym rozpatrywało kilkanaście podobnych spraw. Nie można zatem przyjąć, że na dziecko, które nie figuruje w dzienniku zajęć przedszkola, dotacja jest należna. Istotne jest, że przyznana dotacja na dziecko to finansowanie z środków publicznych pracy dydaktyczno- wychowawczej i opiekuńczej. Należy mieć na uwadze, że z tej dotacji nie jest opłacany pełen czas pobytu dziecka w przedszkolu. Część wydatków związanych z pobytem dziecka w przedszkolu pokrywana jest ze środków wpłacanych przez rodziców, np. koszt środków spożywczych, zajęcia dodatkowe (nauka języków, dodatkowe zajęcia fizyczne czy zajęcia taneczne). Dotacja nie pokrywa całości kosztów funkcjonowania przedszkola. Organ prowadzący przedszkole z uzyskanych od rodziców środków finansowych pokrywa koszty np. administracji i organizacji przedszkola. W związku z powyższym Kolegium stanęło na stanowisku, że dotacja, której sprawa dotyczy, to dotacja ustalana na podstawie liczby uczniów faktycznie uczęszczających do przedszkola. Liczba tychże uczniów ustalana jest z kolei w oparciu o dokumentację przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej. Zdaniem organu odwoławczego, przepisy rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170 ze zm.) - dalej jako "rozporządzenie z 29 sierpnia 2014 r.", mają zastosowanie również do przedszkoli niepublicznych jako "innych form wychowania przedszkolnego". Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że przedszkole prowadzi dla każdego oddziału dziennik zajęć przedszkola, tzw. dziennik zajęć starych, w którym dokumentuje się przebieg pracy wychowawczo-dydaktycznej z dziećmi w danym roku szkolnym (§ 3). Do dziennika zajęć przedszkola zorganizowanego w podmiocie leczniczym dane wpisuje się chronologicznie wg dat przyjęcia dzieci do przedszkola. Do dziennika zajęć przedszkola wpisuje się również inne dane, m.in. tematy przeprowadzonych zajęć, godziny przyprowadzania i odbierania dziecka z przedszkola. W dzienniku odnotowuje się obecność dzieci na zajęciach w danym dniu. Przeprowadzenie zajęć nauczyciel potwierdza podpisem. Oprócz tego przedszkole prowadzi dziennik zajęć okresowych lub okazjonalnych. Mając powyższe na uwadze Kolegium podniosło, że dziennik zajęć przedszkola jest dokumentem, które przedszkole zobowiązane jest prowadzić. Dane w nim zawarte to m.in. dane dotyczące obecności dziecka w przedszkolu. Skoro obecności określonych dzieci nie została odnotowana, oznacza to, że faktycznie do przedszkola one nie uczęszczały. Nawet jednodniowa obecność dziecka, czy też nawet kilkugodzinna obecność, winna zostać w dzienniku zajęć odnotowana. Również obecność dziecka, które adaptuje się dopiero w przedszkolu. W ocenie organu odwoławczego, w przypadku przedszkola "A" jest to jednak okoliczność wątpliwa, z uwagi na to, że na stronie internetowej przedszkola reklamowany jest Klubik Malucha, w ramach którego dzieci w wieku 18 miesięcy - 3 lata mają możliwość uczestniczenia w zajęciach przedszkolnych wraz ze swoimi rodzicami i w ten sposób przygotowują się do pójścia do przedszkola. Zajęcia te odbywają się raz w tygodniu, trwają godzinę i są odpłatne (wejście jednorazowe 25 zł). Podsumowując dotychczasowe rozważania organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w miesiącach styczeń - czerwiec 2014 r. nie potwierdzono uczęszczania do prowadzonego przez Towarzystwo przedszkola 23 dzieci. Obecność tych uczniów nie została potwierdzona w dokumentacji przedszkola - dzienniku zajęć przedszkola. Odnosząc się do drugiej kwestii spornej Kolegium wskazało, że w lipcu 2014 r. Towarzystwo jako organ prowadzący przedszkole pobrało dotację na 25 uczniów, którzy nie zostali odnotowani w dzienniku zajęć przedszkola. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że sama strona przyznała, iż w lipcu 2014 r. była przerwa w normalnej działalności przedszkola, tj. przerwa urlopowa i czas na przeprowadzenie niezbędnych remontów. W miesiącu tym dyżurował jednej z nauczycieli, można było skorzystać z porady pedagoga i logopedy, a dzieci mogły korzystać z przedszkolnego placu zabaw. Kolegium podkreśliło, że zapisy do przedmiotowego przedszkola rozpoczynają się właśnie w lipcu, a nie - jak w większości przedszkoli - w sierpniu lub wrześniu każdego roku. W przekonaniu organu odwoławczego, właśnie w związku z zapisami dzieci do przedszkola prowadzone były dyżury nauczycieli oraz ww. osób i okresowo w przedszkolu w związku z tym mogły przebywać dzieci wraz z rodzicami. Nie można mówić jednak o normalnej działalności przedszkola w zakresie wskazanym w art. 90 ust. 1 u.s.o., tj. realizacji zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, na która to działalność faktycznie dotacja była przyznana. Kolegium wyjaśniło, że bez względu jednak na termin zapisów do przedszkola, organ prowadzący był zobowiązany do wskazania Wójtowi do 30 września każdego roku planowanej liczby dzieci na kolejny rok. Na tej bowiem podstawie organ pierwszej instancji planował dotacje na kolejny rok budżetowy. Tym samym, należy rozróżnić pojęcie planowanej liczby uczniów od pojęcia faktycznej liczby uczniów uczęszczających do przedszkola. "Planowana liczba uczniów" jako pojęcie ustawowe i używane w Uchwale XI/86/2011 nie wymaga wyjaśnienia, natomiast pojęcie "faktyczna liczba uczniów uczęszczających" oznacza liczbę uczniów, którzy uczęszczali do przedszkola i ich obecność była odnotowana w dzienniku zajęć przedszkola. Oba te pojęcia, jak wynika z treści Uchwały XI/86/2011 i wzorów dokumentów do niej załączonych, stosowane były zamiennie. Stosując wykładnię celowościową § 6 Uchwały XI/86/2011 organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w zapisach tych chodzi o liczbę uczniów, którzy uczęszczali do przedszkola i korzystali z kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Tym samym, w przypadku lipca 2014 r. chodzi o uczniów, którzy korzystali z usług przedszkola w powyższym zakresie. Kolegium przyjęło, że dotacja za ten miesiąc powinna zostać ustalona na podstawie liczby uczniów przedszkola ustalonej za czerwiec 2014 r. Nie można tym samym uznać za właściwe uwzględnienia wysokości dotacji przyjmując, że dzieci zapisane w lipcu korzystają z zajęć przedszkolnych w zakresie na jaki przyznana została dotacja. W tym miesiącu przedszkole "A" takiego zakresu zajęć przedszkolnych nie prowadziło. Zdaniem Kolegium, udzielanie dotacji za miesiące wakacyjne powinno się odbywać z uwzględnieniem liczby uczniów ujętych w tych miesiącach w prawidłowo prowadzonej dokumentacji przebiegu nauczania dotowanego podmiotu oświatowego. Uwzględniając literalne brzemiennie Uchwały XI/86/2011 organ odwoławczy podniósł, że dotacja przekazywana jest w 12 ratach przy uwzględnieniu faktycznej liczby uczęszczających uczniów. Taki zapis uchwały dotyczy zatem również miesięcy wakacyjnych. Nie ma podstaw, by uznać dzieci zapisane do przedszkola w lipcu, które do niego nie uczęszczały w tym miesiącu i nie korzystały z zajęć programowych finansowanych z dotacji w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.o. za faktycznie uczęszczające i uprawnione w związku z tym do korzystania z dotacji przeznaczonej na kształcenie, wychowanie i opiekę, w tym kształcenie specjalne i profilaktykę społeczną. W tym przypadku nie chodzi o liczbę dzieci zgłoszonych, a za takie można uznać dzieci, których rodzice podpisali ewentualnie umowę z przedszkolem, ale faktycznie do niego uczęszczające, a to oznacza, że zapisane również w dzienniku, o którym wyżej mowa. Końcowo Kolegium odniosło się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, uznając je za nieuzasadnione. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego Towarzystwo wniosło o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 6 ust. 5, art. 84 ust. 2 w zw. z art. 90 ust. 2b u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w 2014 r., poprzez przyjęcie, że przedszkole niepubliczne musi prowadzić jako dokumentację przebiegu nauczania dziennik zajęć, podczas gdy przepisy prawa obowiązujące w 2014 r. nie wskazywały, jaką dokumentację powinny prowadzić przedszkola niepubliczne w celu rozliczenia przyznawanej dotacji, w szczególności zaś nie zobowiązywały przedszkoli niepublicznych do prowadzenia dziennika zajęć; 2. art. 90 ust. 2b u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w 2014 r., poprzez przyjęcie, że wypłata dotacji uzależniona jest od odnotowania obecności ucznia w dzienniku zajęć, podczas gdy ustawodawca jasno precyzuje warunki wypłaty dotacji i wskazuje, że dotacja jest wypłacana pod warunkiem, że "osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji", przy czym ustawodawca nie przewiduje żadnych dodatkowych warunków przyznania dotacji, w szczególności nie jest takim warunkiem odnotowanie obecności ucznia w dzienniku zajęć; 3. art. 90 ust. 2b w zw. z art. 90 ust. 3f u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w 2014 r., poprzez przyjęcie, że "definicja pojęcia dokumentacja przebiegu nauczania określona została w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2012 r. (...) oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r.", z czego ma rzekomo wynikać, że dziennik zajęć przedszkola jest jedynym dokumentem przebiegu nauczania, który uzasadnia wypłatę dotacji, podczas gdy wymogu takiego próżno szukać w u.s.o., czy w Uchwale XI/86/2011, a obok dziennika zajęć istnieje także dokumentacja finansowa i organizacyjna, którą skarżący wykazał uczestnictwo kwestionowanych dzieci w zajęciach przedszkolnych; 4. § 4 ust. 4 Uchwały XI/86/2011, który nie przewiduje warunku odnotowania obecności dziecka w dzienniku zajęć jako warunku przyznania dotacji i który w tym zakresie wiernie powiela przepis art. 90 ust. 2b u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w 2014 r.; 5. § 6 ust. 3 Uchwały XI/86/2011, który wskazuje, że "liczbę uczniów uczęszczających sporządza się na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej", z czego wynika, że uchwała ta nie stawia wymogu obecności ucznia odnotowanej w dzienniku zajęć, ale wskazuje szeroko na dokumentację działalności, z której będzie wynikała ta faktyczna liczba; 6. art. 90 ust. 4 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w 2014 r., poprzez przyjęcie, że ustawodawca udzielił ustawowej kompetencji dla organów gmin do formułowania dodatkowych warunków przyznania dotacji, podczas gdy stosownie do art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala jedynie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, a nie ma kompetencji do ustalania warunków materialnoprawnych przyznania dotacji, bo te wynikają z u.s.o.; 7. art. 10 § 1 k.p.a., który przewiduje, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy w niniejszej sprawie Wójt dwukrotnie zaniechał tego obowiązku i nie zawezwał skarżącego przed wydaniem żadnej z dwóch decyzji do zapoznania się z aktami sprawy; 8. § 8 ust. 12 Uchwały XI/86/2011, w ten sposób, że prowadząc przedmiotowe postępowanie Wójt znacznie przekroczył termin na wydanie wystąpienia pokontrolnego, przez co zalecenia przesłane skarżącemu nie miały podstawy prawnej i nie mogły być prawnie wiążące, a w konsekwencji Wójt nie był upoważniony do wszczęcia postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję; 9. art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja administracyjna powinna zawierać wyczerpującą podstawę prawną, tj. przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie, gdy tymczasem w decyzji Wójt wskazał jedynie przepisy formalne, które nie mogą stanowić podstawy merytorycznej rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zaakcentowano, że w 2014 r. nie było żadnego obowiązku prowadzenia dziennika zajęć przez przedszkole niepubliczne, a jeśli nawet taki dziennik był prowadzony to odnotowanie w nim obecności uczniów nie stanowiło materialnoprawnej przesłanki wypłaty dotacji. O tym, jaka dokumentacja jest prowadzona w danym przedszkolu niepublicznym, decydowała wyłącznie osoba prowadząca to przedszkole. Zdaniem strony, przedszkole miało pełną swobodę w ustalaniu zasad działania, w tym dokumentowania swojej działalności, z zastrzeżeniem przepisów u.s.o. określających obligatoryjne elementy statutu. Powtórzono, że liczba dzieci lub wychowanków może być ustalona także w oparciu o zawarte z rodzicami dzieci umowy cywilnoprawne. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy w zasadzie dwóch kwestii: 1. pierwszej - odnoszącej się do konieczności ustalenia, w oparciu o jakie dokumenty winna zostać rozliczona liczba dzieci uczęszczająca do prowadzonego przez skarżącą niepublicznego przedszkola "A", na które została udzielona dotacja; 2. drugiej - odnoszącej się do dotacji za lipiec 2014 r., w którym przedszkole nie prowadziło działalności opiekuńczo-dydaktycznej, ale w pewnym zakresie było dostępne i generowało koszty, np. wynagrodzenia nauczycieli. W pierwszej kolejności wskazać należy, że prowadzone przez skarżącą przedszkole niepubliczne "A" w okresie od stycznia do grudnia 2014 r. otrzymało z budżetu gminy [...] dotację. Dotacja ta została przyznana skarżącej na zasadach określonych w art. 90 ust. 2b u.s.o. i w Uchwale XI/86/2011. Co oczywiste, z otrzymaniem dotacji oświatowych ściśle powiązana jest kontrola ich wydatkowania. Prawo kontroli wykorzystania udzielonych dotacji pozostaje w związku z wyrażoną w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) - dalej jako "u.f.p.", zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi (art. 4). Są to należności celowe, przeznaczone na realizację konkretnie wskazanych zadań określonej placówki, które mogą być wykorzystanie wyłącznie na sfinansowanie konkretnych wydatków wskazanych w art. 90 ust. 3d u.s.o. Jako finansowane ze środków publicznych kontroli podlega w związku z tym prawidłowość ich wykorzystania. W razie stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości, traktowane są jako kwoty niewykorzystane, nienależnie pobrane, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i podlegają zwrotowi (art. 252 ust. 1 u.f.p.). Dlatego też ustawodawca upoważnił organy samorządu terytorialnego do ustalenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 3e u.s.o.) oraz trybu i zakresu kontroli (art. 90 ust. 4 u.s.o.). Z art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania z uwzględnieniem w szczególności (a więc nie tylko) podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Z przywołanego art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika zatem jednoznacznie, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała wydawana w tym przedmiocie może zatem zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie dotacji, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (zob.: wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 66/13, z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 261/14, czy z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazuje się w orzecznictwie przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego ma służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji (np. poprzez dookreślenie, jakie dokumenty winny zostać przedstawione kontrolującym - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy (zob. ww. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14). Przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. delegował na właściwy organ kompetencję do szczegółowego określania procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. Pamiętać przy tym należy, że obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko i wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także (co miało miejsce w niniejszej sprawie) dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Kontrola ta winna wówczas obejmować m.in. ustalenie faktycznej (rzeczywistej) liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji, tj. w poszczególnych miesiącach dotowanego roku. Tym samym, Rada Gminy [...], działając w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., w § 6 Uchwały XI/86/2011 zobowiązała organ prowadzący przedszkole do składania informacji o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających sporządzonej na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej wg stanu na pierwszy dzień miesiąca, za który udzielana jest część dotacji przypadająca na dany miesiąc. W przypadku skarżącej dokumentem takim był prowadzony w przedszkolu dziennik zajęć. Zarzuty skargi koncentrują się na bezpodstawnym stanowisku organów administracyjnych odnośnie do uzależnienia uznania należytego wykorzystania dotacji od spełnienia przez jej beneficjenta obowiązku prowadzenia dziennika zajęć, który stanowić ma jedyny dokument obrazujący liczbę dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola. Z takim zarzutem co do zasady należy się zgodzić. Stawiany przez organy obowiązek prowadzenia przez przedszkole niepubliczne dziennika zajęć nie znajduje oparcia w przepisach prawa regulujących system oświaty i w Uchwale XI/86/2011. W szczególności zauważyć należy, że zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie o wynikającym z § 3 rozporządzenia z 29 sierpnia 2014 r. obowiązku prowadzenia dziennika zajęć przez przedszkole niepubliczne jest bezpodstawne. Rozporządzenie to odnosi się wyłącznie do placówek publicznych, a Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło, na jakiej podstawie uznaje, że odnosi się ono do "do przedszkoli niepublicznych jako innych form wychowania przedszkolnego" i na jakiej podstawie uznaje, że ustawodawca czy normodawca konsekwentnie rozróżniający pojęcia "przedszkole" i "inne formy wychowania przedszkolnego", miałby w tym akcie utożsamić pojęcie przedszkola niepublicznego z inną formą organizacyjną placówki (publicznej). Powyższa konstatacja nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Skarżąca była bowiem zobowiązana do prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, jako podstawy dla skontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Rzeczą strony było przyjęcie, jaką formę miała przyjąć taka dokumentacja, Uchwała XI/86/2011 ani przepisy u.s.o. nie precyzowały bowiem tej kwestii. Skoro strona wybrała formę dziennika zajęć, to należało uznać, że stanowił on podstawę do stwierdzenia, jaka liczba dzieci korzystała z edukacyjnej i wychowawczo-opiekuńczej działalności przedszkola. Z uwagi na charakter wpisów do dziennika zajęć, to ten dokument, a nie zaoferowane przez stronę skarżącą umowy z rodzicami, karty zgłoszenia dziecka czy listy obiadowe, obrazuje, jaka ilość dzieci korzystała z zajęć w przedszkolu. W zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że dotacja nie pokrywa kosztów całej działalności przedszkola, a jedynie część kosztów poniesionych na cele wskazane w u.s.o., część kosztów - nawet o charakterze edukacyjnych (zajęć dodatkowych) pokrywają wprost rodzice. Dlatego dotacja nie może przysługiwać na dzieci, które jedynie sporadycznie i w niewielkim wymiarze godzin korzystają z pewnych świadczeń oferowanych w przedszkolu. Wbrew stanowisku strony skarżącej, zaskarżona decyzja odpowiada prawu także w odniesieniu do rozliczenia dotacji za lipiec 2014 r. Wskazanie teoretycznej możliwości skorzystania przez dziecko z placu zabaw czy konsultacji z logopedą nie może w żaden sposób być uznana za faktyczne korzystanie z zajęć edukacyjno-wychowawczych świadczonych przez przedszkole. Przypomnieć należy, że kwestia ta dotyczy nie dzieci uczęszczających do przedszkola przed lipcem 2014 r., a jedynie dzieci zapisywanych dopiero do przedszkola w tym miesiącu. Jak zasadnie stwierdził organ odwoławczy obecność opiekuna czy logopedy miała związek z zapisami dzieci do przedszkola, nie zaś z realizacją pełnych zajęć opiekuńczo - edukacyjnych. W tak ustalonym stanie faktycznym wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 252 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższe niż niezbędne na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Stwierdzenie okoliczności, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a przez to podlegają zwrotowi do budżetu (wraz z odsetkami) następuje w drodze wydania stosownej decyzji przez organ do tego upoważniony. Decyzja taka musi zawierać ustalenie wystąpienia wskazanych okoliczności, zaś ich wystąpienie powoduje skutki prawne opisane w art. 262 ust. 1 u.f.p. Co do dotacji pobranych w nadmiernej wysokości wskazać należy, że chodzi tu o ustalenie rzeczywistej liczby dzieci korzystających z działalności edukacyjno-opiekuńczej przedszkola, na które skarżąca otrzymała dotację, nie zaś dzieci wskazanych we wniosku. Słusznie zatem organy wskazały jako podstawę prawną zwrotu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Odnosząc się do zarzutu braku zapewnienia stronie prawa do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji należy wskazać na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005/4/66), w której podniesiono, że naruszenie art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej (którego odpowiednikiem w k.p.a. jest art. 10 § 1) jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, nie każde naruszenie powyższego przepisu powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w istocie nie wyznaczył stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji z dnia 27 grudnia 2016 r., jednakże uchybienie to nie mogło stanowić samodzielnej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy bowiem wskazać, że w wydanym w dniu 14 marca 2016 r. zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części dotacji (k. 7 akt administracyjnych) poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Decyzja Wójta z dnia 27 grudnia 2016 r. zapadła po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji tego organu z dnia 3 czerwca 2016 r. Należy zaznaczyć, że od wszczęcia postępowania aż do wydania decyzji z dnia 27 grudnia 2016 r. organ pierwszej instancji w istocie nie zgromadził żadnego nowego materiału dowodowego, swoje rozstrzygnięcie oparł w głównej mierze na dokumentach pozyskanych od strony w trakcie kontroli wykorzystania dotacji. Do sporządzonego na tę okoliczność protokołu kontroli strona skarżąca zgłosiła zastrzeżenia. Strona odniosła się również do wystąpienia pokontrolnego Wójta, składając w dniu 24 lutego 2016 r. odpowiedź na to wystąpienie, w którym podjęła polemikę z ustaleniami organu pierwszej instancji. Tym samym, nie sposób uznać, że strona została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.