IV SAB/Wr 367/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Burmistrza J.-L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza J.-L. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 30 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej; IV. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r. J. K. (zwany dalej jako: skarżący, strona, strona skarżąca) wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy w J. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez podanie z imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska służbowego wszystkich funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy w J. oraz podanie wysokości ich wynagrodzenia miesięcznego netto i brutto za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 lipca 2017 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich jego składników. W odpowiedzi na powyższe – pismem z dnia 8 września 2017 r. – Burmistrz Miasta i Gminy w J. poinformował skarżącego, że przepis art. 24 h ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nakłada obowiązek składania pisemnych oświadczeń majątkowych, a przez to także ujawniania informacji o uzyskiwanych dochodach (w tym również o wysokości dochodów osiąganych ze stosunku pracy w Urzędzie Miasta i Gminy) przez radnych, burmistrza, zastępcę burmistrza, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby, wydające decyzje administracyjne w imieniu burmistrza. Wszystkie te pisemne oświadczenia są dostępne w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej. Nadto organ wskazał, iż pozostali pracownicy zatrudnieni w urzędzie nie mają obowiązku ujawniania swoich dochodów, a tym samym informacja o wysokości ich wynagrodzenia nie stanowi informacji publicznej, jest informacją ad personam i nie może zostać udzielona. W tak kształtujących się okolicznościach pismem z dnia 8 grudnia 2017 r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ze skargą na bezczynność Burmistrza J. w przedmiocie jego wniosku z dnia 30 sierpnia 2017 r. wnosząc o: - zobowiązanie Burmistrza J. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - stwierdzenie, że Burmistrz J. dopuścił się bezczynności; - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od Burmistrza J. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 złotych; - zasądzenie od Burmistrza J. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Motywując zasadność złożonej skargi strona wskazała, że mimo upływu 3 miesięcy od daty złożenia wniosku organ nie przekazał wykazu funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy w J. w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 lipca 2017 r., jak też nie podał wynagrodzenia miesięcznego netto i brutto za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 lipca 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte uprzednio w piśmie kierowanym do skarżącego z dnia 8 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności, należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na organie wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a następnie ustalić, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Istotne jest przy tym, że ocena, co do bezczynności dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W niniejszej sprawie prawem materialnym, na podstawie, którego Sąd ocenia podejmowane przez organ działania jest przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwana dalej u.d.i.p. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.). I tak bezczynność organu na gruncie w/w ustawy, a w oparciu o którą Sąd rozpatruje niniejszą skargę - ma miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje we wskazanym w art. 13 ustawy terminie stosownych czynności, czyli nie udostępnia informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Istotne jest przy tym także i to, że przepisy u.d.i.p. stanowią, iż realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, ponadto związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne (ust. 2), po drugie przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, i po trzecie zgodnie z art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Burmistrza J. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej przez podanie z imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska służbowego wszystkich funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy w J. oraz podanie wysokości ich wynagrodzenia miesięcznego netto i brutto za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 lipca 2017 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich jego składników. Bezspornym przy tym w sprawie pozostaje, iż Burmistrz J. zalicza się do kręgu podmiotów, które w art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. zobowiązane zostały do udzielania informacji publicznej. Będąc bowiem organem samorządu terytorialnego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 546/14, CBOSA). Ustalając z kolei czy żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną należy przede wszystkim wyjaśnić, że nie ma wątpliwości co do tego, iż ogólna zasada dostępu do informacji publicznej sformułowana została wprost w art. 61 Konstytucji RP i jest ona związana z zasadą jawności życia publicznego. Odnosi się ona do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie informacji odnoszących się do gospodarowania mieniem publicznym zasada ta koresponduje z zasadą jawności finansów publicznych, wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.), która stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna i przewiduje wyłączenie tej jawności jedynie w odniesieniu do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub gdy wynika to z umów międzynarodowych. Stosownie do art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb realizacji prawa dostępu do informacji publicznej oraz udzielania takiej informacji reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 definiuje samo pojęcie informacji publicznej określając, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Reguły wykładni uprawnienia dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 128/17, CBOSA). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, c i h u.d.i.p. ). W ocenie Sądu – mając na względzie przywołane wyżej regulacje normatywne - należało jednoznacznie przyjąć, że żądane przez skarżącego w niniejszej sprawie informacje miały publiczny charakter, albowiem dotyczyły wydatkowania środków publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym. W tym kontekście wskazać trzeba, iż w skład majątku publicznego wchodzą m.in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej, w tym w urzędzie zapewniającym obsługę administracyjną jednostki samorządu terytorialnego. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w ww. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Z tej też przyczyny, dane odnoszące się do wysokości środków publicznych wydatkowanych przez organ administracji publicznej m.in. na wynagrodzenia zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego pracowników, stanowią informację publiczną (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 128/17, CBOSA; wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, Lex nr 1985777, z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, Lex nr 1657860, z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 59/14, CBOSA). Ponadto – odnosząc się do stanowiska organu zawartego w piśmie 8 września 2017 r. oraz podtrzymanego w odpowiedzi na skargę - należy wskazać, iż w u.d.i.p. nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 829/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14). Przy czym – co szczególnie istotne – powołane orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje także każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Powyższe stanowisko koresponduje również z poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30), w którym stwierdzono, że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale również osoba, które wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Mając zatem na względzie powyższe Sąd nie miał wątpliwości co do tego, iż Burmistrz Miasta i Gminy J. pozostaje w bezczynności odmawiając skarżącemu udzielenia informacji w zakresie oznaczonym jego wnioskiem z 30 sierpnia 2017 r., w którym to skarżący żądał podania z imienia i nazwiska zatrudnionych w Urzędzie funkcjonariuszy publicznych oraz wysokości pobieranego przez nich wynagrodzenia miesięcznego netto i brutto z wyszczególnieniem wszystkich jego składników od dnia 1 stycznia 2013 r. do 31 lipca 2017 r. Wystosowane bowiem do skarżącego pismo z dnia 8 września 2017 r., w którym organ odsyła stronę do informacji zamieszczonych w oświadczeniach majątkowych udostępnionych w urzędowym publikatorze teleinformatycznym – BIP nie stanowi realizacji żądania. Nadto wobec przedstawionej szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną uchybieniem organu pozostaje przyjęcie, iż wobec innych pracowników Urzędu, którzy nie zostali objęci ustawowym obowiązkiem złożenia oświadczeń majątkowych skarżący nie jest uprawniony do żądania udzielenia mu w trybie u.d.i.p. informacji o zajmowanym stanowisku oraz popieranym wynagrodzeniu z wyszczególnieniem jego składników. Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, o czym to orzeczono w punkcie I sentencji. Odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanej informacji publicznej, Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego, tym bardziej, że przedmiotowa bezczynność organu wynikała z przyjętej przez organ wykładni przepisów omawianej ustawy, a której to wykładni Sąd nie podzielił. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, a o kosztach postępowania - na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Oddalając z kolei wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd miał na względzie, iż instytucja przyznania żądanej przez skarżącego sumy pieniężnej ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z bezczynnością i tym samym poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną - mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że omawiana instytucja jest wzorowaną na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W takiej sytuacji omawiana suma pieniężna powinna stanowić zadośćuczynienie za szkody o charakterze niematerialnym, czyli stres, frustracja strony wywołana nierozpoznaniem sprawy lub rozpoznaniem jej w terminie którego nie można określić mianem "rozsądny" (por. A. Piaseczny. Komentarz do ar. 12 ww. ustawy, LEX). Zdaniem Sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie nie mogła spowodować negatywnych przeżyć po stronie skarżącego - psychicznych czy moralnych - związanych z urzeczywistnieniem przysługującego mu prawa do informacji. Nadto Sąd miał na względzie, że niniejsza kompensacja nie może być traktowana jako bezpośrednia konsekwencja bezczynności, jak również fakt, iż organ odniósł się niezwłocznie do żądania skarżącego przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Mając na względzie powyższe orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej strony o udostępnienie żądanych informacji właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku.