I SA/Wa 1375/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. S.A. z/s w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2017r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. z siedzibą w W. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], odmawiającą zmiany, w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego we W., przy ul. [...], oznaczonego w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...] oraz prawa własności urządzeń położonych na tym gruncie. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) przez przedsiębiorstwo państwowe P., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego we W., przy ul. [...] oraz prawa własności urządzeń położonych na tym gruncie. Wnioskiem z dnia 11 marca 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 17 maja 2013r. P. w W. wystąpiły do Wojewody [...] o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., w trybie art. 155 Kpa, w zakresie zapisów dotyczących warunków użytkowania wieczystego działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], Wojewoda odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003r. Od ww. decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosły P. z siedzibą w W. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2017r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. z siedzibą w W. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 155 Kpa organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, jak również za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z tym przedmiotem postępowania określonego w art. 155 Kpa jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej. W przedmiotowej sprawie, o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa wystąpiły P., będące stroną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Stroną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., jako właściciel gruntu, był również Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta [...]. W związku z tym pismem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] zwrócił się do Prezydenta [...] o pisemne zajęcie stanowiska w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent [...] nie wyraził zgody na zmianę w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2003 r. Wskazano, iż brak zgody jednej ze stron postępowania skutkuje brakiem spełnienia przesłanek do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 Kpa, zatem Wojewoda [...] nie miał podstaw do zmiany swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wniosły P. w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono : - naruszenie art. 40 § 2 kpa w związku z art. 140 kpa w związku z art. 109 § 1 kpa w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika procesowego ustanowionego w niniejszej sprawie, co spowodowało ograniczenie dla strony prawa do rozpoznania sprawy przez Sąd i ukształtowania sytuacji prawnej strony odmiennie od pozostałych stron postępowania. - naruszenie art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady działania organu w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej i pominięcie w decyzji obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony podniesionych w odwołaniu. - naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz art. 12 § 1 kpa w związku z art. 136 kpa poprzez zaniechanie zebrania w sprawie materiału dowodowego i wszechstronnego jego rozważenia oraz niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w tym zaniechanie powinności wnikliwego zbadania sprawy a zwłaszcza zaniechanie badania przesłanek uzasadniających złożenie wniosku o zmianę celu, okoliczności odmowy zmiany decyzji przez reprezentanta Skarbu Państwa, sposobu działania organu I instancji w toku postępowania przed tym organem z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie w całości decyzji tego organu, - naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji wraz z prawem dla strony do zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wyznaczeniem jej terminu na złożenie wniosków dowodowych i wypowiedzenie się w sprawie a przez to uniemożliwienie jej przedłożenia dowodów wskazujących na okoliczności istotne dla ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy a związane z przyczynami wyrażenia przez Prezydenta [...] odmowy zgody na zmianę, co rzutować winno na ocenę działania tego reprezentanta i na rozstrzygnięcie sprawy, - naruszenie art. 155 kpa poprzez jego nieprawidłową interpretację i niezasadne przyjęcie, że do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania a nie wyłącznie zgody tej strony, która to prawo nabyła, gdy z przedmiotowej normy prawnej wynika konstatacja, iż zgoda taka wyrażona winna być wyłącznie przez tą ze stron, która na podstawie takiej decyzji nabyła określone prawo, - naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa w związku z art. 140 kpa w związku z art. 78 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego, w którym określono fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez ograniczenie się wyłącznie do podania okoliczności braku zgody reprezentanta Skarbu Państwa w warunkach podniesienia przez stronę naruszeń proceduralnych w postępowaniu pierwszo instancyjnym, jak brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, brak rozpoznania jej wniosków dowodowych, co stanowi jednocześnie prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego tj. prawo do ponownego rozpoznania jej sprawy przez organ II instancji, Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości zaś w oparciu o art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie także w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. Nr 1066 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 po. 1369 ze zm. dalej ppsa) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. dotyczącej nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe P., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego we W., oznaczonego w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...] oraz prawa własności urządzeń położonych na tym gruncie. Postępowanie określone w art. 155 K.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujący przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne K.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne kpa). Przepis powyższy otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji, pozwalając organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Instytucja prawna przewidziana w art. 155 K.p.a. dopuszcza ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości tych decyzji. Z analizy art. 155 K.p.a. wynika, że organ, który wydał decyzję ostateczną, lub organ wyższego stopnia może ją uchylić lub zmienić, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten zatem zawiera dwa rodzaje przesłanek – formalne i materialne. Formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji, niewystępowanie więc którejkolwiek przesłanki nie może do takiego skutku prowadzić. Przed przystąpieniem do rozważania przesłanek materialnych organ musi najpierw ocenić, czy wystąpiły wymogi formalne. W sprawie pozostawała w obrocie prawnym decyzja ostateczna, której zmiany domagała się skarżąca tj. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. W takiej sytuacji organ przystąpił do oceny wystąpienia drugiej przesłanki – zgody strony postępowania. W postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. brali udział: P. oraz Prezydent [...] jako reprezentant Skarbu Państwa. Z treści art. 155 k.p.a. wynika, iż w przypadku więcej niż jednego podmiotu występującego w postępowaniu i mającego przymiot strony, przez zgodę strony, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie niniejszego przepisu. Decyzja, podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego wszystkie strony muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Jest to związane również z wyjątkowością odstąpienia od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgoda strony (i jej zakres) na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie; nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony". NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2000 r., IV SA 816/99, LEX nr 53385, sformułował następujące wyjaśnienie: "Weryfikacja w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej może nastąpić, jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja". Identyczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2017 r. II OSK 2940/15, LEX nr 2366770: "Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a., bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany, bądź uchylenie decyzji w tym trybie jest zgoda wszystkich stron postępowania, które nabyły prawa". Podobne stanowisko zajmuje doktryna; mianowicie Piotr Przybysz w Komentarzu do art. 155 k.p.a. ( publ. Lex/el.) wskazał, że "Organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron. Należy mieć na uwadze, że celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja". Pogląd ten Sąd w obecnym składzie podziela. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2014 r. wezwał Prezydenta [...] do zajęcia stanowiska czy wyraża zgodę na zmianę ww. decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent [...] pismem z [...] kwietnia 2014 r. poinformował, że nie wyraża zgody na zmianę ww. decyzji ostatecznej. Natomiast powody, z jakich strona odmawia wyrażenia zgody na zmianę decyzji, są prawnie obojętne z punktu widzenia art. 155 kpa. W związku z powyższym organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że nie została spełniona jedna z przesłanek formalnych art. 155 k.p.a. Brak zgody strony na zmianę decyzji wykluczał pozytywne rozpoznanie wniosku o tę zmianę i w tym zakresie organy miały niewątpliwie rację. Mając powyższe na uwadze, brak było podstaw do czynienia dalej idących rozważań dotyczących możliwości zmiany decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, to za zupełnie niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia naruszenie art. 40 § 2 kpa w związku z art. 140 kpa w związku z art. 109 § 1 kpa w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika procesowego ustanowionego w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I i II instancji została skierowana i doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej na adres wskazany w pełnomocnictwie [...]. Z duplikatu dowodu doręczenia odpisu decyzji organu II instancji wynika, że odpis tej decyzji w dniu 17 lipca 2017 r. odebrała A. M. – upoważniony pracownik. Tym samym organowi nie można postawić zarzutu naruszenia art. 40 § 2 kpa. Również zarzut naruszenia art. 10 kpa należy uznać za nieuzasadniony. Formalnie rzecz biorąc Minister Infrastruktury i Budownictwa naruszył zasadę określoną w art. 10 § 1 k.p.a. , ponieważ przed wydaniem swojej decyzji nie zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Ale strona skarżąca nie wskazała w jaki konkretnie sposób omawiane naruszenie wpłynęło ujemnie na wynik sprawy. Tymczasem to wnoszący omawiany zarzut winni wykazać wpływ przedmiotowego naruszenia na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. II OSK 747/14, opubl. w Lex nr 2108802). W ocenie Sądu, takiej zależności między wydaniem decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a wynikiem sprawy, skarżąca nie przedstawiła w argumentacji skargi. Uzasadnienie skarżącej ogranicza się jedynie do zasygnalizowania braku stosownego zawiadomienia stron o jej uprawnieniach, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a. przez organ drugiej instancji przed wydaniem decyzji. Z powyższych względów, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień w świetle prawa materialnego i procesowego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.