I OSK 4099/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 49/17 w sprawie ze skargi P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 22 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SAB/Wa 49/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania: I. stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ; II. stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnosząc powyższą skargę skarżący podniósł, że 18 czerwca 2015 r. wniósł odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2015 r. Wszystkie dokumenty przekazał organowi w lipcu 2015 r., ale Kolegium przez ponad 2 lata nie podjęło żadnych czynności w celu załatwienia sprawy, pomimo pism ponaglających z 2 marca 2016 r. i 19 maja 2016 r., jak również telefonicznej interwencji w sierpniu 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w W. wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Kolegium prowadziło postępowanie w sposób przewlekły. Jak podał Sąd, z akt sprawy wynika, że pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie" wpłynęło do organu 22 czerwca 2015 r., który wezwał wprawdzie niezwłocznie skarżącego (2 lipca 2015 r.) do nadesłania kopii decyzji oraz podanie innych danych identyfikujących akt administracyjny objęty odwołaniem, jednakże od 27 lipca 2015 r., tj. od dnia, w którym wpłynęła odpowiedź skarżącego, organ nie podejmował żadnych czynności aż do 4 sierpnia 2016 r., tj. gdy wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od powiadomienia Straży Miejskiej m. [...] z [...] czerwca 2015 r. o usunięciu z drogi pojazdu na parking strzeżony. W konsekwencji przez ponad rok organ pozostawał w bezczynności, nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Ostatecznie organ uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne i wydał odpowiednie postanowienie w tym zakresie, jednakże nastąpiło to po długim okresie pozostawania w bezczynności. Z tych też powodów Sąd uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, albowiem nie wykazał, aby przekroczenie terminu do rozpatrzenia w procesowej formie było usprawiedliwione, jakimiś szczególnymi okolicznościami. Jak podkreślił Sąd, nawet jeżeli sprawa objęta odwołaniem nie należy do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji i nie może być przedmiotem odwołania, to obywatel ma prawo uzyskać takie stanowisko organu bez uzasadnionej zwłoki chociażby po to, aby uzyskać informację o przysługujących mu prawach i obowiązkach oraz o możliwościach podejmowania działań w celu ochrony jego praw. Ostateczna bowiem ocena, czy przysługuje środek odwoławczy należy do sądu a nie do organu. Niepodejmowanie natomiast przez organ stanowiska w tym zakresie może być uznane za ograniczenie, czy wręcz uniemożliwienie realizacji prawa do sądu. Organ w tak nieskomplikowanej sprawie pozostawał przez zbyt długi czas bezczynny, pomimo iż był zobowiązany do niezwłocznego zajęcia stanowiska w zakresie dopuszczalności odwołania. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby wymierzenie organowi grzywny jak i Sąd nie stwierdził, aby wystąpiło rażące naruszenie prawa. Organ nie uchybił obowiązkowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a wszelkie negatywne konsekwencje milczenia organu sprowadzają się do zwłoki w udzieleniu informacji o niedopuszczalności wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. K., zaskarżając go w pkt II oraz wnosząc o: 1. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, 3. przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz niezbędnych kosztów procesu prowadzonego przez stronę osobiście w pierwszej instancji na kwotę 100 zł. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 § 1 – 3 K.p.a. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że bezczynność organu przez ponad rok nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przepisy art. 35 K.p.a. są na tyle jasne, że nie mogą budzić wątpliwości interpretacyjnych, a zwłoka w załatwieniu sprawy bez uzasadnionej przyczyny i bezczynność organu przez tak długi czas stanowiła rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać sprawę. Wskazując na powyższe, podkreślić należało, że rozpoznawanej skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w części, w której Sąd pierwszej instancji ocenił, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z naruszeniem prawa (pkt II), przedstawiono zarzut naruszenia art. 35 § 1 – 3 K.p.a. Sygnalizując jedynie, że przepis ten nie ma charakteru prawa materialnego, jak stwierdza autor skargi kasacyjnej, ale regulując terminy załatwienia sprawy administracyjnej jest przepisem postępowania, podkreślić przede wszystkim należy, że jest on adresowany do organów administracyjnych a nie sądu. I chociaż Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ocenia, czy został on naruszony i w jakim stopniu, to jednak nie stanowi on podstawy uwzględnienia takiej skargi, gdyż nie odnosi się do katalogu rozstrzygnięć, jakie podejmuje Sąd pierwszej instancji w takim przypadku. O tym stanowi art. 149 P.p.s.a., który nie został jednak wymieniony w podstawach skargi kasacyjnej, co wyklucza zarówno ocenę, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do przyznania skarżącemu określonej kwoty pieniężnej jak i kwalifikację stwierdzonej przewlekłości postępowania w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Odnośnie tego ostatniego, zauważyć również należy, że nie stanowiło wątpliwości Sądu, że doszło w sprawie do naruszenia art. 35 K.p.a., jednakże oceniając, że nie wystąpiły okoliczności wskazujące na wystąpienia rażącego naruszenia prawa, uwzględniono także formalny charakter zakończenia sprawy oraz to w jaki sposób stwierdzona przewlekłość oddziaływała na prawa i obowiązki strony. Ocena ta nie poddaje się natomiast kontroli kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 35 § 1 – 3 K.p.a. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.