II SA/Bk 421/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi U. w B. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków oddala skargę Decyzja z dnia [...].02.2017 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w B. nakazał Rektorowi Uniwersytetu w B. aby w terminie do [...].12.2017 r. wykonał, w budynku administracyjno-dydaktycznym przy ul. [...] w B., zabezpieczenia przeciwpożarowe polegające na: • oddzieleniu dwóch klatek schodowych od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń, przedsionkiem przeciwpożarowym; • wyposażeniu klatek schodowych i przedsionków p. pożarowych w urządzenia zapobiegające ich zadymieniu, zgodnie z projektem uzgodnienia przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz sprawdzeniu prawidłowości ich działania; • zastosowaniu rozwiązań techniczno-budowlanych zabezpieczających przed zadymieniem poziomych dróg ewakuacyjnych. Powyższe obowiązki zostały nałożone na Rektora Uniwersytetu w B. po przeprowadzeniu kontroli przeciwpożarowej w budynku użytkowanym przez Uniwersytet w B., którego właścicielem jest Województwo P. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 4 ust. 1 "a" ustawy z dnia 24.08.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (obecnie tj., Dz. U. z 2017 r., poz. 736), zwaną dalej: ustawą p.poż. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 07.06.2016 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). W wyniku odwołania, złożonego przez Rektora Uniwersytetu w B., P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...].04.2017 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organy obydwu instancji były zgodne co do tego, że stroną zobowiązaną do wykonania nałożonych obowiązków jest Rektor Uniwersytetu w B., z mocy art. 4 ust. 1 "a" ustawy p.poż., ponieważ uczelnia użytkowała budynek w dacie kontroli i wydania decyzji. Organ II instancji stwierdził też, że termin wykonania obowiązków, wyznaczony do [...].12.2017 r., jest terminem odpowiednim do wykonania czynności i nie może być przedłużony z uwagi na niebezpieczeństwo zagrożenia pożarowego. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, rektor Uniwersytetu w B. zarzucił decyzji naruszenie art. 4 ustawy p.poż. oraz art. 7 k.p.a.. Wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Rektor Uw. (zwany dalej: skarżącym) wyjaśnił, że budynek jest zajmowany przez uczelnię na zasadzie umowy użyczenia z właścicielem, tj. Województwem P., zaś umowa ma obowiązywać do dnia [...].12.2017 i wówczas nieruchomość zostanie wydana właścicielowi (zgodnie z umową sprzedaży z dnia [...].12.2014 r. zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...], w Kancelarii Notarialnej Notariusza A. S.). Zdaniem skarżącego, nałożenie obowiązków na uczelnię, zamiast na właściciela budynku, jest sprzeczne z brzmieniem art. 4 ustawy p.poż.. Przepis ten winien mieć zastosowanie wtedy, kiedy rzeczywiście właściciel budynkiem nie włada i nie istnieje zorganizowany stosunek prawny (umowa), na podstawie którego można by przypisać podmiotom (mającym określone prawa do budynku) – określone obowiązki. W niniejszym przypadku istnieje umowa użyczenia, czego organy nie wzięły pod uwagę. Zdaniem skarżącego, decyzja została wydana ze szkodą dla interesu publicznego, ponieważ Uniwersytet poniesie wydatki (do których w ramach umowy użyczenia, nie jest zobowiązany) na prace budowlane – zgodnie z decyzją p.poż. – właściciel natomiast, planuje dokonanie remontu budynku według własnej wizji, co nie musi się pokrywać z robotami wynikającymi z zaskarżonej decyzji. Decyzja mogłaby być wykonana przez właściciela budynku w ramach remontu, który i tak będzie przeprowadzał, tymczasem dla uczelni stanowi do niepotrzebny ciężar ekonomiczny i organizacyjny. Skarżący nadmienił, że w sprawie dostosowania budynku od przepisów p.poż., w ramach tych samych nakazów, toczyło się już postępowanie administracyjne, gdzie organ I instancji wskazał jako adresata decyzji, Województwo P., z czym nie zgodził się organ II instancji i w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, obowiązki nałożono na skarżącego. Nadto, termin wykonania obowiązków należy uznać za zbyt krótki, gdyż procedury formalne i wykonanie robót, zajmą ok. 12 miesięcy, co czyni niemożliwym wykonanie decyzji do dnia [...].12.2017 r., zaś po tym terminie budynek zostanie wydany właścicielowi. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd uznał, że uczestnikiem postępowania na prawach strony, powinno być Województwo P. w myśl art. 33 § 1 p.p.s.a., które zostało zawiadomione o toczącym się postępowaniu. Województwo P. nie zajęło żadnego stanowiska w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Należy zauważyć, że merytoryczna strona decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B., nakładająca określone obowiązki w celu uzyskania zabezpieczeń przeciwpożarowych budynku administracyjno-dydaktycznego, nie budziła zastrzeżeń skarżącego. Organy administracji publicznej przytoczyły przepisy p.poż., będące podstawą prawną wymogów, jakie muszą spełniać takie obiekty, jak budynek zajmowany przez Uniwersytet w B. Jedyna kwestia sporna, w sprawie niniejszej, dotyczyła adresata decyzji, którym powinien być – zdaniem skarżącego – właściciel budynku a nie jego użytkownik. W dniu [...].12.2014 r. została zawarta umowa kupna–sprzedaży, na mocy której Uniwersytet w B. sprzedał Województwu P. nieruchomość zabudowaną jedenastokondygnacyjnym budynkiem administracyjno-dydaktycznym (Akt notarialny Rep. A Nr [...]). Z § 5 ww. umowy wynikało, że wydanie nieruchomości nastąpi nie później, niż w terminie 3 lat od daty zawarcia umowy i z dniem tym przejdą na stronę kupującą wszelkie ciężary i korzyści z nabywanych nieruchomości. Natomiast, cyt. "... od daty sprzedaży do daty wydania zbywane nieruchomości będą użytkowane przez Uniwersytet w B. na zasadzie umowy użyczenia. Wszelkie koszty związane w tym okresie z powyższymi nieruchomościami oraz wszelkie nakłady konieczne służące utrzymaniu nieruchomości w stanie niepogorszonym będą ponoszone przez Uniwersytet w B.". Art. 4 ust. 1 ustawy p.poż stanowi, ze właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu jest obowiązany m.in. do: przestrzegania wymagań przeciwpożarowych techniczno-budowlanych, wyposażenia obiektów w urządzenia i gaśnice p.poż., konserwacji urządzeń p.poż., zapewnienia osobom przebywającym w obiektach bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. Art. 4 ust. 1 a ustawy p.poż. stwierdza: cyt. "... odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony p.poż., o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje – w całości lub w części – ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony p.poż. spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem". Interpretacja przepisu art. 4 ust. 1 a ustawy p.poż. na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy nie pozostawia, w ocenie Sądu, wątpliwości, że realizacja obowiązków z zakresu ochrony p.poż. spoczywa nie tylko na właścicielu nieruchomości. Jeżeli została zawarta umowa właściciela z zarządcą lub użytkownikiem nieruchomości, to obowiązują postanowienia umowy w tym zakresie (tj. dotyczące obowiązków p.poż.). Jeśli takiej umowy nie zawarto, to obowiązki z zakresu ochrony p.poż. spoczywają na podmiocie faktycznie władającym budynkiem. Uniwersytet w B. zajmował budynek na zasadnie umowy użyczenia od dnia [...].12.2014 r. do dnia [...].12.2017 r. (jak się okazało zajmuje nadal na podstawie umowy najmu z dnia [...].12.2017 r.) W § 5 umowy nie uregulowano odpowiedzialności w odniesieniu do zabezpieczeń przeciwpożarowych budynku. Nie ulega jednakże wątpliwości, że użyczenie budynku polegało na jego faktycznym, bezpłatnym użytkowaniu przez skarżącego. Zatem skarżący mieści się w gronie podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków p.poż., zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 a zd. ostanie ustawy p.poż. Interpretacja ww. przepisów, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest jednolita. W sytuacji, kiedy właściciel nie włada budynkiem, to odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przechodzi na podmiot faktycznie użytkujący dany obiekt. Taka regulacja została wprowadzona przez ustawodawcę w celu zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej. Analogiczne rozstrzygnięcia (jak w sprawie niniejszej) miały miejsce m.in. w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dn. 12.09.2016 r. (II SA/Kr 575/16), WSA we Wrocławiu z dn. 6.06.2017 r. (II SA/Wr 106/17), NSA z dn. 15.02.2017 r. (II OSK 1388/15), WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dn. 18.03.2015 r. (II SA/Go 54/15). Należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne charakteryzuje się zasadą legalizmu, zaś kontrola decyzji, należąca do sądów administracyjnych jest sprawowana pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dn. 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Dlatego też wszelkie okoliczności pozaprawne, tj. ekonomiczne i organizacyjne przytaczane przez skarżącego, chociaż logiczne (szkodliwość dla interesu publicznego przez marnotrawienie pieniędzy uczelnianych w sytuacji, gdy właściciel planuje remont czy przebudowę budynku po zakończeniu jego użytkowania przez skarżącego), nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący określenia w decyzji zbyt krótkiego terminu wykonania obowiązków ([...].12.2017 r.), to Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż wykonanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót wymaga ok. 12 miesięcy. Skarżący nie poparł swego stanowiska racjonalna argumentacją (ani dowodem), zaś zważywszy na datę wydania decyzji organów I instancji – [...].02.2017 r. i drugiej instancji – [...].04.2017 r. strona posiadała w perspektywie ok. 10 miesięcy na realizację nałożonych obowiązków. Rację należy też przyznać organowi, że odsuwanie w czasie obowiązków z zakresu ochrony p.poż. jest nieracjonalna z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia znajdujących się w obiekcie budowlanym. Mając na względzie powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2017 r,, poz. 1369 ze zm.).