II SA/Ke 50/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M.J. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z [...], odmawiającej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z 30 maja 2017 r. M.J. zwróciła się do MOPR o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę E. J. Rodzina wnioskodawczyni jest trzyosobowa. Cytując treść art. 7 ust. 1 oraz art. 2 pkt 19 lit. b i d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U.2017. poz. 1851) zwanej dalej "ustawą", Kolegium zauważyło, że strona w 2014 r. utraciła prawo do zasiłku oraz stypendium dla bezrobotnych, a także utraciła zatrudnienie. Zatem organ I instancji stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy nie uwzględnił dochodu odwołującej z 2014 r. pochodzącego z powyższych źródeł przy obliczeniu dochodu rodziny. Z kolei mąż strony w 2014 r. uzyskał dochód w kwocie 28 381 zł brutto, który został pomniejszony o podatek dochodowy w kwocie 1832 zł, składkę na ubezpieczenie społeczne w kwocie 4074,12 zł oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 2307,74 zł. Zatem dochód netto wyniósł 20 167,14 zł. Tym samym dochód rodziny w 2014 r. wyniósł 20 167,14 zł, co daje miesięcznie kwotę w wysokości 1 680,60 zł (20 167,14 zł : 12 miesięcznie), co na osobę daje kwotę 560,20 zł (1680,60 zł: 3 osoby). Organ II instancji zaznaczył, że wnioskodawczyni od 13 czerwca 2016 r. na czas nieokreślony podjęła zatrudnienie i uzyskała z tego tytułu wynagrodzenie za lipiec 2016 r. w wysokości 3 438,94 zł netto. Natomiast kwestią sporną w niniejszej sprawie jest sposób obliczenia dochodu rodziny odwołującej, bowiem jak twierdzi strona organ I instancji winien był łączną kwotę uzyskaną przez rodzinę w 2014 r. tj. 28 381,00 zł zsumować z wynagrodzeniem z lipca 2016 r. w wysokości 3 438,94 zł, następnie podzielić przez 12 miesięcy, (tak aby uzyskać przeciętny miesięczny dochód), zaś uzyskany wynik podzielić przez 3 członków rodziny. Kolegium nie podzieliło powyższego stanowiska. Wskazało, że z art. 7 ust. 3 ustawy wynika, że przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a; Zatem w ocenie Kolegium organ I instancji mając na uwadze powyższe przepisy prawidłowo do miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny z 2014 r. dodał dochód uzyskany przez stronę w lipcu 2016 r. w wysokości 3 438,94 zł i podzielił przez liczbę członków rodziny. Tym samym miesięczny dochód rodziny wyniósł 5119,54 zł, co na osobę dało kwotę 1 706,51 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego tj. 1200,00 zł. Odnosząc się do treści odwołania i orzecznictwa przytoczonego przez odwołującą co do sposobu wyliczenia dochodu rodziny Kolegium wskazało, że nie podziela poglądu tam zaprezentowanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym występują bowiem rozbieżności co do sposobu wyliczania dochodu rodziny przy uwzględnieniu dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Kolegium natomiast podzieliło stanowisko organu I instancji, gdyż ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, nie dopuszczając w tym zakresie uznania administracyjnego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, M.J. zarzuciła naruszenie: 1. art. 2 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą nieprawidłowym obliczeniem kryterium dochodowego i błędnym przyjęciem, że przeciętny miesięczny dochód rodziny po przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego, gdy tymczasem rzeczywisty przeciętny miesięczny dochód rodziny dochód był niższy; 2. art. 7 oraz 77 kpa, art. 80 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, dowolną ocenę dowodową, która narusza zasady swobodnej oceny dowodowej i zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego, a to przez niewyjaśnienie stanu faktycznego co do zaistnienia materialnoprawnych przesłanek z art. 5 ust. 4 ustawy; 3. art. 8 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, przez mechaniczne stosowanie prawa, nie bacząc przy tym na zasady słuszności i zasady współżycia społecznego; 4. art. 7a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej art. 2 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy na korzyść strony; 5. co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że art. 2 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 3 ustawy uzależniają prawo do świadczenia wychowawczego od wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, co oznacza, że ustawodawca przyjął jako kryterium uprawniające do świadczenia średni miesięczny dochód rodziny, liczony w stosunku rocznym, niezależnie od tego, czy dochód rodziny uzyskiwany był w danym roku kalendarzowym w takiej samej wysokości w poszczególnych miesiącach. Dodała, że definicja dochodu uzyskanego powinna zawierać taką samą metodologię obliczenia dochodu. Oznacza to, że dochód uzyskany za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający okres zasiłkowy, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. Obliczony zostanie w ten sposób dochód, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy, czyli dochód rodziny, powiększony o "uzyskany dochód". Zatem z definicji dochodu członka rodziny wynika, że jest nim wynik podzielenia rocznego dochodu członka rodziny przez liczbę miesięcy w roku bazowym, czyli uśredniony arytmetycznie, w takiej samej wysokości w każdym miesiącu dochód, definiowany przez ustawodawcę jako przeciętny miesięczny (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24.11.2016 r., sygn. II SA/OL 1204/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Błąd organu polegał na przyjęciu, że art. 7 ust. 3 ustawy wskazuje sposób ustalenia dochodu członka rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy, gdy tymczasem przepis ten reguluje sposób ustalenia dochodu, który następnie należy przeliczyć na dochód członka rodziny (czyli podzielić go przez 12, aby uzyskać przeciętny miesięczny dochód). Zdaniem skarżącej dochód z lipca 2016 r. powinien być obliczany w skali roku, uśredniony arytmetycznie - jako przeciętny miesięczny. Zatem organ winien łączną kwotę uzyskaną przez rodzinę w 2014 r. zsumować z jej wynagrodzeniem z lipca 2016 r., następnie podzielić przez 12 miesięcy (tak aby uzyskać przeciętny miesięczny dochód), zaś uzyskany wynik podzielić przez 3 członków rodziny. Tylko w ten sposób zostanie uzyskany realny, przeciętny miesięczny dochód rodziny, o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy. Skarżąca także podniosła, że skoro organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie istnieje rozbieżne orzecznictwo co do sposobu obliczania dochodu rodziny przy uwzględnianiu dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ale mimo to nie poparł jej stanowiska, to tym samym naruszył art. 7a § 1 kpa. Autorka skargi zwróciła również uwagę na inny aspekt niniejszej sprawy - aspekt społeczny, ludzki. Wskazała, że obliczenia przyjęte przez organ są dla jej rodziny krzywdzące, bowiem o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na niepełnosprawne dziecko zadecydowała wyłącznie wyższa pensja z lipca 2016 r. Tymczasem w latach 2014, 2015, a zatem w okresie, na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, jej sytuacja finansowo-zawodowa była trudna. Ponadto istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany był zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego jednak nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 13469 ze zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (ten ostatni przepis nie ma w sprawie zastosowanie). Mając na uwadze powyższą regulację skarga podlegała uwzględnieniu, ale z innych powodów niż te, które zostały w niej podniesione. Chociaż wniosek w tej sprawie został złożony dopiero w maju 2017 r., nie ulega wątpliwości, że sprawa dotyczy przyznania świadczenia na okres zasiłkowy, który, stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy rozpoczął się 1 kwietnia 2016 r. (data wejścia w życie ustawy) i skończył 30 września 2017 r. Nie jest w sprawie sporne, że w związku z tym mają zastosowanie przepisy: art. 48 ust. 2 ustawy, który każe uwzględniać dochody uzyskane w 2014 r. oraz art. 7 ust. 1 i ust. 3. Spór między stronami dotyczy sposobu ustalania dochodu członka rodziny w związku z podjęciem przez skarżącą w czerwcu 2016 r. zatrudnienia. W tym sporze, w ocenie Sądu rację ma Kolegium, że stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy do dochodu członka rodziny należy dodać kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, nie zaś 1/12 tego dochodu jak tego domaga się autorka skargi. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Podkreślenia wymaga to, że w przepisie tym mowa jest o dochodzie członka rodziny, przez który stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że nie może budzić żadnych wątpliwości to, że do ustalenia czy rodzina (jej członkowie) spełniają kryterium dochodowe, od którego zależy przyznanie świadczenia w przypadku uzyskania dochodu spowodowanego podjęciem zatrudnienia, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, należy do miesięcznych dochodów wszystkich członków rodziny doliczyć kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. W żadnym razie wykładnia art. 7 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy nie pozwala na doliczenie tylko 1/12 osiągniętego w jednym miesiącu dochodu. Natomiast z urzędu wskazać należy, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem art. 2 pkt 20 lit. c oraz art. 7 ust. 3 ustawy, co spowodowało, że za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7, 77 oraz 80 kpa. Mianowicie podkreślenia wymaga to, że: - aby uwzględnić uzyskanie dochodu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy nie jest wystarczające podjęcie przez członka rodziny zatrudnienia i uzyskania w jednym tylko miesiącu wynagrodzenia z tego tytułu, ale uzyskiwanie tego dochodu w okresie, na jaki ustalane jest prawo, - oraz, że stosownie do art. 2 pkt 20 lit c ustawy uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia, nie zaś, jak twierdzi Kolegium, że uzyskaniem dochodu jest samo podjęcie zatrudnienia. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z 11 października 2017 r. w sprawie II SA/Rz 878/17, z którego tezą skład orzekający w pełni się zgadza, istotą przepisu art. 7 ust. 3 ustawy jest uzyskiwanie dochodu, nie zaś sam fakt zatrudnienia, a warunkiem jego zastosowania jest ponadto warunek tożsamości dochodu uzyskanego z dochodem uzyskiwanym w trakcie okresu świadczeniowego. Ustawodawca zakłada bowiem doliczenie wyłącznie dochodu długotrwale uzyskiwanego (orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Powyższe uwagi mają istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z oświadczenia M.J. z 5 lipca 2017 r., którym dysponował już organ I instancji przed wydanie decyzji, przebywa ona na zasiłku macierzyńskim. Organy w niniejszej sprawie nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie wysokości tego zasiłku uznając, że wystarczające jest ustalenie, że skarżąca nadal jest zatrudniona. Tymczasem jak wynika z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie przed sądem, zasiłek macierzyński pobierała ona poczynając od 28 grudnia 2016 r. w wysokości 80 % ostatnio pobieranego wynagrodzenia. Nawet gdyby uznać, że zasiłek macierzyński jest odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę (przepisy art. 2 pkt 19 i 20 ustawy nie traktują utraty wynagrodzenia za pracę na rzecz zasiłku macierzyńskiego w czasie zatrudnienia jako utraty dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę i uzyskania dochodu z tytułu zasiłku macierzyńskiego), to w ocenie Sądu tylko wówczas można by zastosować art. 7 ust. 3 ustawy, a więc uznać, że skarżąca nadal uzyskiwała dochód wynikający z podjęcia zatrudnienia w czerwcu 2016 r., gdyby w okresie na jaki ustalane było prawo pobierała zasiłek macierzyński w wysokości takiej jak wynagrodzenie za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, a więc w tej konkretnej sprawie w wysokości jej wynagrodzenia za miesiąc lipiec 2016 r. Organy nie poczyniły w tym kierunku żadnych ustaleń. Dlatego też zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzją organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić wyżej wskazaną wykładnię, a więc to, że dla zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy nie jest wystarczające ustalenie, że skarżąca w okresie świadczeniowym nadal była formalnie zatrudniona ale że konieczne jest ustalenie, czy wysokość pobieranego przez nią w tym okresie zasiłku macierzyńskiego była taka sama jak wysokość wynagrodzenia za miesiąc lipiec 2016 r. Jeśli by się okazało, że była ona niższa organ winien ustalić czy przy uwzględnieniu tej niższej kwoty rodzina skarżącej spełniała kryterium dochodowe, wynoszące z uwagi na niepełnosprawność dziecka 1200 zł.