I OSK 879/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 246/15 w sprawie ze skargi W.N. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 246/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.N. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] lutego 2015 r., nr Nr [...], w przedmiocie zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie na rzecz skarżącego kwotę 257,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Skarżący w raporcie złożonym w dniu [...] grudnia 2013 r. (data wpływu do organu [...] grudnia 2013 r.), zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjanta, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, to jest od [...] sierpnia 2003 r. do [...] września 2006 r. oraz wnosił na podstawie art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067), zwanej dalej ustawą, o wypłacenie wyrównania należnego uposażenia za okres ostatnich trzech lat od dnia złożenia raportu. Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2014 r. określił skarżącemu na dzień [...] grudnia 2013 r. łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego policjantów w wysokości 9 lat, 6 miesięcy, 22 dni oraz określił prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] czerwca 2008 r. w wysokości 4 %, a ponadto odmówił wypłaty wzrostu uposażenia zasadniczego za trzy lata wstecz od dnia złożenia dodatkowych dokumentów, to jest od dnia [...] grudnia 2013 r. Od powyższego rozkazu personalnego skarżący złożył odwołanie, wnosząc o zmianę lub uchylenie rozkazu personalnego. Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji rozkazem personalnym, uchylił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego w części dotyczącej terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i określenia procentowej jego wysokości oraz określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień złożenia wniosku tj. [...] grudnia 2013 r., w wysokości 9%. W pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W skardze na powyższy rozkaz skarżący wniósł o jego uchylenie. Zarzucił mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, to jest art. 107 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (obecnie: Dz. U. z 2015, poz. 1236), zwanego dalej rozporządzeniem, polegające na wyrażeniu przez organ błędnego poglądu prawnego, że policjantowi nie przysługuje wyrównanie uposażenia za trzy lata wstecz od dnia złożenia dokumentów potwierdzających jego prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego, jak również, że roszczenie staje się wymagalne z chwilą złożenia w jednostce policji dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się do tego, na jaki moment policjantowi powinien być ustalony wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat w sytuacji, gdy dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat zostały złożone przez funkcjonariusza już po przyjęciu do służby w Policji. Analiza art. 99 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy oraz § 5 rozporządzenia doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr, przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. Zdaniem Sądu policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego, posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego). Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy, a więc przerywa bieg przedawnienia. Zatem nieprawidłowe jest twierdzenie organów obu instancji, że skarżący nabył prawo do wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat dopiero z dniem złożenia wniosku o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ Policji zarzucając naruszenie art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że dzień złożenia udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji, że wskutek złożenia tego wniosku i przerwania tym samym biegu przedawnienia policjanta zachowuje prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia zasadniczego za nieprzedawniony, trzyletni okres wstecz, od dnia złożenia wniosku. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej wobec uznania okoliczności, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że skarżący kasacyjnie podniósł jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przyjąć w tej sytuacji należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji jest bezsporny. Dokonując zatem oceny w zakresie sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać przyjdzie, że zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Powyższa regulacja wskazuje, że to powołany wyżej przepis rozporządzenia, a nie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi podstawę do określania terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Przy dokonywaniu wykładni § 5 ust. 4 in fine rozporządzenia niezbędne jest zwrócenie uwagi na zawarte w nim sformułowanie "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia jest konsekwencją tego, że stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia ulega przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z kolei z art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Zważyć ponadto przyjdzie, że istnienie okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysługi lat przy przyjęciu policjanta do służby ma charakter obiektywny. O tym, czy policjantowi w rozkazie personalnym zostanie ustalona wysługa lat oraz czy otrzyma odpowiedni wzrost uposażenia zasadniczego decyduje jedynie udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat. Nieprzedłożenie przez policjanta przy przyjęciu do służby dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat skutkuje tym, że jego uposażenie zasadnicze zostanie ustalone w wysokości niższej niż mogłoby być ustalone, gdyby w tym terminie prawidłowo te okresy udokumentował. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za cały okres od przyjęcia do służby w Policji do dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat. Przepisy § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego 3 letni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. Policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie rozkazu personalnego ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wydany w tym przedmiocie rozkaz personalny ma charakter deklaratoryjny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, wyjaśnić należy, że policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa i jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie stosownego wniosku, a następnie wydanie przez organ rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Przy czym, jak już wyżej podano, te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia. Przedstawiona wyżej wykładnia przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia jest ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. orzeczenia powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także wyrok NSA z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3106/15; wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3257/15 i powołane tam wyroki), zaś Sąd rozpoznający skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do zmiany tego stanowiska Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl