I OSK 428/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.L., I.L., G. D., M. D., W. Z., I. Z., W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1189/15 w sprawie ze skargi D.L., I.L., G. D., M. D., W. Z., I. Z., W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1189/15 oddalił skargę D.L., I.L., G. D., M. D., W. Z., I. Z. i W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy. W dniu 3 listopada 1948 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek M.G. i M.G. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. hip. "[...]" działka nr [...] rej. hip. [...] (obecnie ul. [...] , działka nr [...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), Prezydent [...] odmówił W.G. (następcy prawnemu M.G. i M.G.) ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obecnie [...] ) ozn. hip. "[...]" działka nr [...] rej. hip. [...]. Na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2013 r., Rep. A nr [...] W. G. zbył na rzecz D.L., I.L., G. D., M. D., W. Z., I. Z. i W. S. przysługujące mu roszczenia do m.in. działki nr [...]. Wnioskiem z dnia 19 listopada 2013 r. D.L., I.L., G. D., M. D., W. Z., I. Z. i W. S. wystąpili do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Minister Infrastruktury i Rozwoju umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 19 listopada 2013 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004 r., którą odmówiono spadkobiercy dawnego właściciela ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obecnie [...], działka nr [...]) następcy prawni dawnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości utracili wynikające z art. 7 dekretu własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy prawo do domagania się przyznania im prawa użytkowania wieczystego. Oznacza to, że nie mają żadnego tytułu prawnego do działki nr [...], ani też nie przysługuje im roszczenie o zwrot tej działki. Skoro zatem wnioskodawcy nie legitymują się jakimkolwiek prawem rzeczowym do działek objętych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., to tym samym nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu tej decyzji. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że obecnie w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel gruntu ujawniony jest Skarb Państwa, natomiast ustanowione na nim prawo użytkowania wieczystego przysługuje przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1997 r. Rep. A [...]. Decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. D.L., I.L., G. D., M. D., W. Z., I. Z. i W. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 28, art. 156, art. 157 § 2, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce i wywłaszczeniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę. W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że wniosek o wszczęcie postępowania musi pochodzić od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są co do zasady podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Jednakże występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Podstawy do uznania na gruncie niniejszego postępowania nadzorczego podmiotu za stronę należy upatrywać w art. 2 ust. 1 -3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jako właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Podkreślić przy tym należy, że osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, że przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Skarżący swoje prawa do uwłaszczonej nieruchomości wywodzą z praw przysługujących ich poprzednikowi prawnemu. Jak wynika z akt sprawy, nabyli oni w drodze aktu notarialnego od W. G. udziały w spadku po M. G. (byłym właścicielu nieruchomości warszawskiej - działka nr [...]), który złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Jednak na skutek ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. spadkobierca dawnego właściciela utracił wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy prawo do domagania się przyznania prawa użytkowania wieczystego. Tym samym utracił również uprawnienie do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1994 r. Brak jest zatem po stronie skarżących bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego, legitymującego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. WSA w Warszawie wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. wydana została co prawda przed rozpoznaniem wniosku dekretowego (decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004 r.), jednakże w 2013 r. gdy skarżący nabywali w drodze aktu notarialnego od W. G. udziały w spadku po M. G. (byłym właścicielu nieruchomości) decyzja Prezydenta [...] była już prawomocna. Sąd I instancji zgodził się, że rozpoznanie wniosku dekretowego ma pierwszeństwo przed rozpoznaniem wniosków związanych z innymi roszczeniami, czy wnioskami składanymi w stosunku do konkretnej nieruchomości. Niemniej w niniejszej sprawie element w postaci nieruchomości nie wchodził w skład spadku po M. G. już od daty uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. Obecnie skarżący mieli tego świadomość stając do umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2013 r. W skardze kasacyjnej D.L., I.L., G. D., M. D., W. Z., I. Z. i W. S., reprezentowani przez adwokata, zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1189/15 w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., w sytuacji gdy uchylenie wskazanej decyzji jest warunkiem koniecznym do wzruszenia nieprawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy ustanowienia na rzecz wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego, ewentualnie źródłem roszczenia odszkodowawczego, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 2. art. 2 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez odmowę wnioskodawcom przymiotu strony w postępowaniu, pomimo wyraźnego stwierdzenia we wskazanych przepisach, że ewentualna decyzja uwłaszczeniowa nie może naruszać praw osób trzecich, w tym w szczególności osób posiadających roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oraz przy stwierdzeniu, że nie powinno zostać dokonane uwłaszczenie przed rozpoznaniem wniosku dekretowego, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie postępowania; 3. art. 922 § 1 k.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w skład spadku po M. G. nie wchodzą roszczenia majątkowe; 4. art. 1052 § 1 k.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umowa zbycia spadku nie przenosi na nabywców wszystkich praw, w tym w szczególności roszczeń o charakterze majątkowym. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, że posiadają interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji. Są bowiem w prostej linii następcami prawnymi byłego właściciela nieruchomości. Następcy prawni właściciela nieruchomości winni byli być wzięci pod uwagę przez Wojewodę [...] w 1994 r. Nie zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu, a uwłaszczenie nastąpiło pomimo, że od 50 lat były znane roszczenia dekretowe M. G. i jego następców prawnych. Za całkowicie niezrozumiałe należy uznać stanowisko WSA w Warszawie, że "w niniejszej sprawie element w postaci przedmiotowej nieruchomości nie wchodził w skład spadku po M. G. już od daty uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. Obecnie skarżący mieli tego świadomość stając do umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2013 roku". Można zgodzić się z tezą, że sama nieruchomość nie wchodziła w skład spadku. WSA w Warszawie pomija jednak całkowicie, że w skład spadku wchodzą nie tylko nieruchomości i ruchomości, ale ogół praw majątkowych przysługujących spadkodawcy. Takim prawem majątkowym jest roszczenie odszkodowawcze, przysługujące stronie wobec wydania decyzji uwłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa - w przypadku nierozstrzygnięcia sprawy dekretowej. Jest oczywistym, że roszczenie odszkodowawcze wchodzi w skład spadku. W dodatku przepis art. 1052 § 1 k.c. wyraźnie stanowi, że ewentualny nabywca spadku przejmuje na siebie wszystkie prawa i obowiązki przysługujące dotychczasowemu spadkobiercy, w tym również roszczenia odszkodowawcze. Wyeliminowanie z obrotu prawnego oczywiście wadliwej decyzji z 1994 r. pozwoli na wzruszanie decyzji z 2004 r. Rozumowanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który przyjął, że istnienie decyzji z 2004 r. pozbawia następców prawnych właściciela możliwości występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym decyzji z 1994 r., prowadzi do faktycznego pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw. WSA w Warszawie w ogóle nie odniósł się do powyższego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący kasacyjnie posiadają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w sytuacji, gdy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego (wniosek dekretowy) został rozpoznany ostateczną decyzją odmawiającą jego uwzględnienia. Pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało ugruntowane w orzecznictwie. Przyjmuje się, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. wywodzą swój interes prawny z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. Wprowadzając we wskazanym przepisie stwierdzenie: "Nie narusza to praw osób trzecich" ustawodawca mówi o prawach osób mających bądź prawa rzeczowe do nieruchomości bądź roszczenia o przyznanie praw rzeczowych. W niniejszej sprawie wnioskujący powołują się na roszczenia wynikające z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i tym samym na swe prawa – "prawa osób trzecich" w rozumieniu art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 7 ust.1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowi, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. został złożony do organu w dniu 19 listopada 2013 r., natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Prezydent [...] odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Tym samym w dniu [...] lipca 2004 r. rozstrzygnięty został wniosek dekretowy z dnia 3 listopada 1948 r. Zatem w dniu [...] lipca 2004 r. ostateczną decyzją rozstrzygnięto o roszczeniach przedwojennych właścicieli nieruchomości warszawskiej. Oznacza to, że w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności już rozstrzygnięto ostateczną decyzją o prawach i roszczeniach przedwojennych właścicieli nieruchomości. To powoduje, że już w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej skarżący nie mogli powoływać się na roszczenia w przedmiocie których zapadła ostateczna decyzja. Sytuacja ta nie uległa zmianie do daty wydania decyzji z dnia [...] marca 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. W dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia skarżący nie mogli powoływać się na roszczenia wywodzone z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a tym samym na prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości. Nawet ustalenie, że w dniu 5 grudnia 1990 r. takie roszczenia przysługiwały skarżącym nie powoduje, że aktualnie przysługuje im interes prawny we wszczęciu i prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Celem ustawodawcy, który wprowadził do art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zapis, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich było zapewnienie ochrony praw i roszczeń osobom, którym one przysługiwały, a nie osobom, co do których o ich prawach i roszczeniach już rozstrzygnięto. Inna byłaby sytuacja, gdyby skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej przed wydaniem decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji skarżącym przysługiwałby niewątpliwie przymiot strony i mieliby interes prawny w kwestionowaniu decyzji uwłaszczeniowej wynikający z art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 7 ust.1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej powinna być wówczas rozpoznana przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku dekretowego, gdyż pierwszeństwo miałyby prawa i roszczenia dekretowe. Skarżący z tej możliwości nie skorzystali. Skarga kasacyjna nie zasługiwała zatem na uwzględnienie, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji skarżący nie posiadali żadnych praw do nieruchomości. Nie posiadali tym samym interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, co musiało skutkować umorzeniem postępowania w sprawie objętej wnioskiem z dnia 19 listopada 2013 r. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.