I SA/Wa 1189/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2015 r. sprawy ze skargi D. L., I. L., G. D, M. D., W. Z., I. Z. i W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku D. L., I. L., G. D, M. D., W. Z., I. Z. i W. S., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] umarzającą postępowanie wszczęte z wniosku w/w stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. – utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) nieruchomość ozn. hip. [...] działka [...] przeszła na własność Gminy W.. Następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) przedmiotowy grunt przeszedł na własność Skarbu Państwa. Potwierdza to treść księgi wieczystej nr [...], która obejmuje swoim zakresem działkę nr [...] w skład, której wchodzi obecnie ww. grunt. W dniu 3 listopada 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek adw. R. M., reprezentującego M. G., o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Na mocy postanowienia Sądu Powiatowego [...] spadek po zmarłym w dniu [...] maja 1947 r. M. G. nabył W. G. i M. G.. Z kolei na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] spadek wraz z gospodarstwem rolnym po M. G. zmarłej w dniu [...] lipca 1985 r. z mocy dziedziczenia ustawowego nabył w całości W. G. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r., Nr [...] stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] w P. z mocy prawa, użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] Prezydent W. odmówił spadkobiercy byłego właściciela – W. G. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu Następnie, jak wynika ze sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży spadku z dnia [...] października 2013 r., Rep. A nr [...] – W. G. zbył na rzecz D. L., I. L., G. D, M. D., W. Z., I. Z. i W. S., przysługujące mu roszczenia między innymi do przedmiotowej działki nr [...]. Pismem z dnia 19 listopada 2013 r. adw. M. W., reprezentujący D. L., I. L., G. D, M. D., W. Z., I. Z. i W. S., wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [....] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] umorzył postępowanie wszczęte z w/w wniosku adw. M. W. Pismem z dnia 24 marca 2015 r. adw. M. W., reprezentujący w/w wnioskodawców wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., podnosząc, iż w toku postępowania nadzorczego został naruszony art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., Nr [...]. Ponadto zdaniem pełnomocnika skarżących naruszono również art. 156 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i ocenę interesu prawnego na dzień złożenia wniosku, podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, a co za tym idzie organ powinien ustalić interes prawny strony (ewentualnie ich poprzednika prawnego) na dzień wydania decyzji uwłaszczeniowej. Poza tym Minister Infrastruktury i Rozwoju naruszył także w toku postępowania art. 157 § 2 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie w przedmiotowej sprawie postępowania z urzędu pomimo takiej możliwości. Zdaniem skarżących Minister naruszył również art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa, gdyż wyjaśnienie okoliczności sprawy nastąpiło jedynie w sposób powierzchowny, tj. z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej w szczególności poprzez pominięcie słusznego interesu strony oraz przyjęcie interpretacji, która uniemożliwiła stronom obronę ich praw. Oprócz tego, skarżący zarzucili Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju naruszenie art. 2 ust 1-3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez odmowę przyznania im przymiotu strony w postępowaniu, pomimo wyraźnego stwierdzenia we wskazanym przepisie, że ewentualna decyzja uwłaszczeniowa nie może naruszać praw osób trzecich w tym w szczególności osób posiadających roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] ponownie rozpatrując sprawę z wniosku D. L., I. L., G. D, M. D., W. Z., I. Z. i W. S., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. – utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż w wyniku zakończenia decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r., postępowania administracyjnego w kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego, co do działki nr [....], następcy prawni jej byłego właściciela utracili wynikające z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. prawo do domagania się przyznania im prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie, wnikające z ww. przepisu uprawnienia do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. Skoro bowiem interes prawny wnioskodawców miałby wynikać z praw osób trzecich w postaci roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, to ostateczne negatywne rozpatrzenie ww. wniosku skutkuje utratą przez wnioskodawców interesu prawnego opartego na ww. przepisie. Minister wskazał ponadto, iż wnioskodawcy nie posiadają obecnie jakichkolwiek praw rzeczowych do ww. gruntu, co znajduje potwierdzenie w treści księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa natomiast ustanowione na nim prawo użytkowania wieczystego przysługuje przedsiębiorstwu S. Sp. z o. o., na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1997 r. Rep. A [....]. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, iż badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym polega na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Interes prawny musi być bowiem aktualny. Wskazano również, iż na ocenę prawidłowości niniejszego rozstrzygnięcia nie mają również wpływu zarzuty wniosku dotyczące ewentualnej konieczności wszczęcia z urzędu oddzielnego postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem wniosek skarżących, a nie rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego w stosunku do ww. decyzji uwłaszczeniowej. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r.. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. L., I. L., G. D, M. D., W. Z., I. Z. i W. S., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania: a. przepisu art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., b. naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i ocenę interesu prawnego na dzień złożenia wniosku, podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc i organ powinien ustalić interes prawny strony (ewentualnie ich poprzednika prawnego) na dzień 14 kwietnia 1994 r., c. art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania z urzędu, pomimo takiego obowiązku, d. art. 7 , 77, 107 § 3 kpa poprzez wyjaśnienie sprawy przez organy orzekające jedynie w sposób powierzchowny, tj. z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, a w szczególności poprzez pominięcie słusznego interesu strony oraz przyjęcie interpretacji, która uniemożliwiłaby stronie obronę swoich praw, a także przez pominięcie przy ocenie całokształtu sytuacji, iż Prezydent W. ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 odmówił spadkobiercy byłego właściciela ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jedynie w wyniku skarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji. c. przepisu art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz. U. z 1990 r., Nr 79, pc 464] poprzez odmowę wnioskodawcom przymiotu strony w postępowaniu, pomimo wyraźnego stwierdzenia we wskazanych przepisach, że ewentualna decyzja uwłaszczeniowa nie może naruszać praw osób trzecich, w tym w szczególności osób posiadających roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. wnioskodawcy mogliby domagać się odszkodowania lub wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego. Skarżący podkreślili również, że rozumowanie przedstawione przez Ministra Infrastruktury prowadziłoby do faktycznego pozbawienia możliwości obrony swoich praw przez obywateli. Ponadto wskazano, iż dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z 1994 roku pozwoli na wzruszanie decyzji z 2004 roku. Rozumowanie Ministra, który przyjął, że istnienie decyzji z 2004 roku pozbawia następców prawnych właściciela możliwości występowania w charakterze strony prowadziłoby do faktycznego pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw. Podkreślono również, że skutek wywoływany przez stwierdzenie nieważności decyzji zachodzi ex tunc, to jest od momentu wydania sprzecznej z prawem decyzji. W tej sytuacji, interes prawny wnioskodawców - lub ich poprzedników - powinien być oceniany nie na dzień złożenia wniosku, ale na dzień wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności wnioskodawcy się domagali. Jest okolicznością potwierdzoną przez organ, że w roku 1994 istniały do przedmiotowej nieruchomości nierozpoznane roszczenia dekretowe zgłoszone jeszcze w 1949 roku. W tej sytuacji była to przeszkoda do wydania decyzji uwłaszczającej P. w P., która została przez Wojewodę [...] pominięta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012, poz. 270). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący D. L., I. L., G. D, M. D., W. Z., I. Z. i W. S., jako następcy prawni spadkobiercy dawnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości (działki nr [...]), wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) przez P. w P., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...]. Działka nr [...] – co jest bezsporne – weszła w skład uwłaszczonej powyższą decyzją nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju wszczął postępowanie nieważnościowe, jednakże po zgromadzeniu materiału dowodowego postępowanie to umorzył jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) uznając, że w/w skarżący nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1994 r. W ocenie Ministra nie mają oni obecnie żadnego tytułu prawnego do działki nr [...], ani też nie przysługuje im roszczenie o zwrot tej działki, gdyż postępowanie w tym przedmiocie zostało zakończone ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] lipca 2004 r., którą odmówiono spadkobiercy dawnego właściciela ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]– działka nr [...]. Skarżący kwestionując rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania nieważnościowego zawarte w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. twierdzą, że ich roszczenie w stosunku do nieruchomości położonej w W. , przy ul [...] istnieje, ale niejako pod warunkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której oddano w użytkowanie wieczyste przedmiotową działkę, tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r. W przeciwnym razie, zdaniem skarżących, właściciel (spadkobierca dawnego właściciela) byłby całkowicie pozbawiony możliwości domagania się weryfikacji wadliwie wydanych decyzji uwłaszczeniowych. W ocenie sądu stanowisko skarżących nie zasługuje na aprobatę. Zauważyć należy, że zarówno w judykaturze, jak i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że wniosek o wszczęcie postępowania musi pochodzić od strony w rozumieniu art. 28 k. p. a., czyli od podmiotu, który żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Czynność procesowa podmiotu żądającego wszczęcia postępowania administracyjnego skuteczna będzie tylko wtedy, gdy można stwierdzić w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, że podmiot zgłaszający to żądanie ma własny interes prawny lub obowiązek prawny go dotyczący. Organ nie może co do zasady wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem (zob. Postępowanie administracyjne pod red. T. Wosia, Warszawa 2013, s. 245). W postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są co do zasady podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Jednakże występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 744/10, publ. CBOSA). W ocenie Sądu, do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy skarżący mogą powołać się skutecznie na przepis prawa materialnego, stwarzający uprawnienie do zainicjowania postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. Podstawy do uznania na gruncie niniejszego postępowania nadzorczego podmiotu za stronę należy upatrywać w przepisie art. 2 ust. 1 -3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jako właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Należy w tym miejscu podkreślić, iż osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Skarżący swoje prawa do uwłaszczonej nieruchomości wywodzą z praw przysługujących ich poprzednikom prawnym. Jak wynika z akt sprawy, nabyli oni bowiem w drodze aktu notarialnego z dnia [...] października 2013 r., rep. A nr [...] od W. G. udziały w spadku po M. G. (byłym właścicielu nieruchomości warszawskiej – działka nr [...]) – który złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do w/w nieruchomości. Należy jednak wskazać, iż na skutek ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. spadkobierca dawnego właściciela utracił wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy prawo do domagania się przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, a tym samym uprawnienie do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1994 r. Brak jest zatem po stronie skarżących bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego, legitymującego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1994 r. Wskazać również należy, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. wydana została co prawda przed rozpoznaniem wniosku dekretowego (decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r.), jednakże w 2013 r. gdy skarżący nabywali w drodze aktu notarialnego z dnia [...] października 2013 r. od W. G. udziały w spadku po M. G. (byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości) w/w decyzja Prezydenta W. była już prawomocna. Nie została zaskarżona przez spadkobiercę M. G., nie była również później kontrolowana w trybach nadzwyczajnych, bowiem żaden podmiot o to nie wnosił. Sąd stoi na stanowisku, które jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 387/14 oraz wyrok NSA z 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 983/10), że rozpoznanie wniosku dekretowego ma pierwszeństwo przed rozpoznaniem wniosków związanych z innymi roszczeniami, czy wnioskami składanymi w stosunku do konkretnej nieruchomości. Tym niemniej w niniejszej sprawie element w postaci przedmiotowej nieruchomości nie wchodził w skład spadku po M. G. już od daty uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. Obecnie skarżący mieli tego świadomość stając do umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2013 r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, iż w chwili obecnej, z uwagi na brak po stronie skarżących roszczenia o zwrot działki nr [...], D. L., I. L., G. D, M. D., W. Z., I. Z. i W. S., nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1994 r., a zatem umorzenie jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.) postępowania nadzorczego nie naruszyło prawa. Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.