IV SA/Wa 744/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium PRN w J. z dnia [...] lutego 1969 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi C., stanowiącego własność S. Z.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż S. Z. gospodarstwo to opuścił przeszło 20 lat temu i nie pobierał z niego żadnych dochodów. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia [...] lutego 1969 r. wynika, że od 1967 roku grunty leżały odłogiem, w którym to roku D. B. zaprzestał ich użytkowania. Zdaniem Ministra, w tym stanie rzeczy słusznie Prezydium PRN uznało to gospodarstwo za opuszczone i zasadnie na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym ( Dz. U. Nr 39, poz. 161) oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 39, poz. 198) orzekło o jego przejęciu na własność Państwa. W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że organ przy doręczeniu zastosował doręczenie zastępcze, pomimo że znał adres S. Z., Minister stwierdził, że naruszenie to nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności, lecz przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. Z. - następca prawny S. Z., podnosząc zarzut naruszenia art. 15 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż Minister błędnie przyjął, że zastosowany przez Prezydium PRN w J. tryb doręczenia decyzji stanowi przesłankę wznowieniową, a nie podstawę do stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1671/08 oddalił skargę J. Z., uznając, że kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] lutego 1969 r. nie można zarzuć, iż jej wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że grunty gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność poprzednika prawnego skarżącego, od 1967 roku leżały odłogiem, zatem [...] lutego 1969 r. - w dacie przejmowania było opuszczone. Stąd też Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja o przejęciu gospodarstwa nie została dotknięta żądną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu argumenty skarżącego odnośnie wadliwego zastosowania zastępczego trybu doręczenia kontrolowanej decyzji mogą stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 630/09, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej J. Z., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r, sygn. akt IV SA/Wa 1671/08 oddalający skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. nr [...], którą tenże Minister utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] lutego 1969r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej we wsi C. o pow. [...] ha nr dz.[...] wraz ze wszystkimi składnikami majątkowymi związanymi z nieruchomością, stanowiącej własność S. Z. oraz odszkodowania, i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku pominął problem doręczenia decyzji Prezydium PRN w J. z dnia [...] lutego 1969 r. adresatowi decyzji – S. Z. - ojcu skarżącego. W sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania trybu doręczenia decyzji określonego w art. 45 kpa, bowiem organ ten znał adres strony. W tej sytuacji doręczenie decyzji przez wywieszenie w biurze [...] Rady Narodowej w M. rażąco narusza powołany przepis. Ponadto Sąd II instancji wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym nie brały udziału wszystkie strony postępowania. W postępowaniu dotyczącym nieruchomości stronami postępowania są osobowy legitymujące się tytułem prawnorzeczowym, zaś w postępowaniu nadzorczym badającym legalność pozbawienia nieruchomości stronami postępowania są: wnioskodawca, tj. były właściciel lub jego następcy prawni, ale również podmioty posiadające aktualnie tytuł prawny do nieruchomości. Skarb Państwa w 1979 roku przeniósł tytuł do nieruchomości na osoby trzecie, organ nie ustalił podmiotu mającego obecnie tytuł prawny do nieruchomości, a Sąd Wojewódzki w ogóle do tej kwestii się nie odniósł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, iż powołany wyżej prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 630/09 zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm,), zwana dalej p.p.s.a., wiąże strony i sąd, który je wydał, oraz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem faktem i treścią orzeczenia związane. Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. B. Dauter "Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.02.153.1270), (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze, 2006, wyd. II.Stan prawny: 2006.09.15, opubl. LEX; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Ponadto ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 190 wyraźnie stanowi, że "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć ściśle, tj. jako dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle konkretnej sprawy ("w tej sprawie") wyjaśnienie sensu przepisów prawnych, ustalenie właściwego ich rozumienia, przypisanie im odpowiedniego znaczenia, łub też wyznaczenie ich zakresu. Od wynikającego z art. 190 p.p.s.a. obowiązku podporządkowania się wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić tylko wówczas, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (por. np. wyrok WSA z 7 czerwca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 2065/04; LEX nr 167124, z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3345/05; LEX nr 204758, a także m.in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, W-wa 2005, str. 577 oraz powołane tam orzecznictwo NSA i SN). Poza tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy ( wyrok NSA z dnia 3 września 2008r.,ll OSK 1311/07, lex 510043). W świetle powyższego, w pierwszej kolejności w niniejszej sprawie wymaga rozważenia kwestia doręczenia decyzji administracyjnej kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym i skutków tego doręczenia. Otóż w niniejszej sprawie jest bezsporne, że kwestionowana decyzja Prezydium PRN w J. z dnia [...] lutego 1969 r. nie została doręczona właścicielowi spornego gospodarstwa rolnego, lecz wywieszona w Prezydium [...] Rady Narodowej w M. na okres 14 dni do wiadomości osób zainteresowanych, co wynika z pisma Kierownika Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych PPRN w J. z dnia [...] lutego 1969 r. nr [...]. W aktach sprawy znajduje się pismo S. Z. - właściciela tego gospodarstwa - z dnia [...] stycznia 1969 r. skierowane do Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w J., w którym wskazał on adres zamieszkania: C., ul. [...], woj. [...]. Jak stanowił art. 45 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego, "pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze [...] rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie". Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że ten sposób doręczenia decyzji mógł być zastosowany tylko i wyłącznie w przypadku zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: pierwszej - gdy organ nie znał miejsca pobytu strony oraz drugiej - gdy sąd nie wyznaczył przedstawiciela do jej reprezentowania. W omawianej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione, bowiem nie ma wątpliwości w świetle materiału dowodowego sprawy, że Prezydium PRN w J. znany był adres zamieszkania S. Z. - właściciela gospodarstwa rolnego przejętego na własność Państwa decyzją tego organu z dnia [...] lutego 1969 r. Zatem doręczenie tej decyzji w sposób określony ww. art. 45 kpa nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tym samym wadliwa była ocena organu nadzoru co do braku wady kwalifikowanej prowadzącej do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa, kwestionowanej obecnie przez następcę prawnego b. właściciela. W orzecznictwie niejednokrotnie podkreślano, że do stwierdzenia nieważności decyzji dochodzi nie tylko ze względu na kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego, ale również z powodu kwalifikowanego naruszenia przepisów procesowych, jak to miało miejsce w tym konkretnym przypadku. Nie można zgodzić się więc ze stanowiskiem organu, że wadliwie zastosowany sposób doręczenia decyzji stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W odniesieniu do podniesionego przez Naczelny Sąd Administracyjny kolejnego zagadnienia dotyczącego stron postępowania, wskazać należy, że podstawowym obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności ustalić wszystkie strony postępowania w celu zapewnienia im czynnego udziału postępowaniu ( art. 10 § 1 kpa). Zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Występują jednakże sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, lecz ma jednak interes prawny do bycia w nadzwyczajnym postępowaniu stroną w rozumieniu art. 28. Taka sytuacja zachodzi np. w przypadku postępowań dotyczących pozbawienia nieruchomości dotychczasowych ich właścicieli. Otóż, legitymację prawną do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym poza byłym właścicielem odebranej nieruchomości lub jego następcą ( następcami) prawnymi, innymi podmiotami biorącymi udział w postępowaniu zwykłym, będą mieli również podmioty obecnie władające tą nieruchomością. W rozpatrywanej sprawie Minister w prowadzonym postępowaniu nadzorczym zapewnił udział następcom prawnym byłego właściciela spornego gospodarstwa rolnego, pomijając jednak podmioty mające obecnie tytuł do tego gospodarstwa. Zauważyć należy, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarb Państwa w 1979 roku zbył aktem notarialnym gospodarstwo osobom trzecim. Oznacz to, że nowi właściciele przedmiotowego gospodarstwa mają legitymację do uczestniczenia w tym postępowaniu nadzorczym. Dla porządku należy zauważyć, że aktualność tych danych powinna być sprawdzona, ponieważ później mogło dojść do zdarzeń prawnych na skutek, których doszło do zmiany podmiotów mających tytuł prawny do tego gospodarstwa rolnego. Powyższe stwierdzone uchybienia stanowią o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 kpa przez organ nadzoru. W ocenie Sądu obie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1969 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa należało wyeliminować z obrotu prawnego, z powodu naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ rozpoznając ponownie sprawę w pierwszej kolejności ustali krąg stron postępowania, następnie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.