I OSK 983/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S. A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1492/09 w sprawie ze skargi [...] S. A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1492/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] w W. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda W. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r., na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2, art. 67 ust. 1, art. 71 ust. 4, art. 72 ust. 1 i 3 pkt 4, art. 77 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] w W., które jest następcą prawnym [...] z siedzibą w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Poprzednimi właścicielami tej działki byli W. i J. małż. T. W dniu 3 grudnia 1964 r. zmarł W. T. a spadek po nim nabyły córki: H. K., S. T., J. T.-P., E. D. i K. T. Z kolei w dniu 30 stycznia 1991 r. zmarła S. T. a prawa do spadku po niej przeszły na J. T.- P., E. D. i K. T., które z dniem 26 lipca 1993 r. nabyły także spadek po zmarłej w tej dacie H. K. Pismem z dnia 11 kwietnia 2005 r. K. T., J. T. –P. i E. D. wystąpiły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części odnoszącej się do nieruchomości, która ma z urzędu księgę wieczystą [...] rej. Hip. [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody W. z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia [...] w W. działką nr [...] położoną w Warszawie przy ul. [...]. Organ wskazał, że byli właściciele przedmiotowej nieruchomości wnioskiem złożonym w dniu 24 maja 1949 r. wystąpili o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu wskazanej nieruchomości warszawskiej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Po rozpoznaniu tego wniosku, Naczelnik Dzielnicy W-W. decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. odmówił im przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] z jednoczesnym przejęciem na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie. K. T., J. T. – P. i E. D. wnioskiem z dnia 12 stycznia 2000 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. z dnia [...] kwietnia 1974 r. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. z dnia [...] kwietnia 1974 r., zaś Minister Budownictwa – po rozpoznaniu odwołania [...] w W. – decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. Na tę decyzję [...] w W. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1344/06 oddalił skargę – wyrok jest prawomocny. W związku z powyższym Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdził, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. wywołała skutek ex tunc, a zatem odżyła na nowo sprawa z wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu (aktualnie użytkowania wieczystego), co oznacza istnienie nierozpatrzonych roszczeń i praw osób trzecich wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Organ stwierdził, że skoro uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, to decyzja uwłaszczeniowa Wojewody W. z dnia [...] listopada 1998 r. - w części odnoszącej się do nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej [...] rej. Hip. [...], rażąco narusza prawo, to jest art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. ze zm. ) w zakresie praw osób trzecich. [...] w W. wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że w niniejszej sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] – podzielając w całości swoje wcześniejsze stanowisko oraz dodając, że przesłanką negatywną do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. [...] w W. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1492/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę [...] S.A. z siedzibą w W. wskazał, że art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę prawną do wydawania decyzji deklaratoryjnych, zapadających w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, które to postępowania nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu w tym kontekście przepis ten stanowi kontynuację regulacji prawnej zawartej w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym pierwszeństwo zadysponowaniem gruntami warszawskimi ma zawsze rozpoznanie wniosku dekretowego, czyli złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Dopóki zatem wniosek taki nie zostanie rozpoznany, nie można mówić o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego powyższym wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku byłego właściciela nieruchomości warszawskiej działa ex tunc, więc oznacza to, że decyzja taka zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, tak jakby nigdy nie została wydana. Skutkiem tego powstaje obecnie konieczność orzeczenia ponownie o zasadności wniosku dekretowego. Wcześniejsze zatem wydanie decyzji uwłaszczeniowej, co do tej części gruntu, której dotyczył wniosek dekretowy, prowadzi w konsekwencji do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w takim zakresie, w jakim narusza to prawa następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, ze względu na przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja Wojewody W. z dnia [...] listopada 1998 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci wpisania prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Wskazano, że dokonanie zmian w księdze wieczystej, nie należy do drogi postępowania administracyjnego. Organ administracji nie może odwrócić skutków prawnych wpisu w księdze wieczystej użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków na rzecz [...] w W. Dokonywanie wpisów w księgach wieczystych należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. W ocenie autora skargi kasacyjnej argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego o sygn. akt I CKN 58/01 oraz o sygn. akt I CKN 1014/00, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, nie może mieć zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż orzeczenia te zostały wydane w innych stanach faktycznych. Skarżąca kasacyjnie spółka podniosła ponadto, że nie bez znaczenia jest okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana do korzystania podmiotowi trzeciemu na podstawie stosunku obligacyjnego. Podmiot ten dokonując czynności prawnej działał w zaufaniu do treści wpisów zwartej w księdze wieczystej. Utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków skutkowało będzie nie tylko ingerencją w prawa i obowiązki skarżącego, ale również podmiotu trzeciego, co jest równoznaczne z naruszeniem praw osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Wobec tego uznać należy, że prawnie obojętne będzie ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które prowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis ten wymaga bowiem rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Z nieodwracalnymi skutkami prawnymi w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy po wydaniu kwestionowanego orzeczenia miały miejsce takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń. Dotyczy to przede wszystkim przypadków przeniesienia własności rzeczy mocą umowy cywilnoprawnej. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 24 maja 1949r. W. T. oraz H. K. – spadkobierczyni po J. T. – wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.). Naczelnik Dzielnicy W.– W. decyzją z dnia [...] kwietnia 1974 r. odmówił im przyznania prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu z jednoczesnym przejęciem na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie. Jak z akt niniejszej sprawy wynika, następcy prawni nieruchomości złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdził nieważność tej decyzji – w części gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, zaś Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymał w mocy tę decyzję. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zasadnie uznano, iż decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. spowodowała, iż nadal istnieją nierozpatrzone roszczenia osób trzecich wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1975 r. Wcześniejsze zatem wydanie decyzji uwłaszczeniowej, w części, której dotyczył wniosek dekretowy, prowadzi do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, w takim zakresie, w jakim narusza to prawa następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej. Tym samym za prawidłowe należy uznać stanowisko, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody W. z dnia [...] listopada 1998 r. - w części odnoszącej się do nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej [...] Hip. Nr [...] zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, gdyż rażąco narusza prawo, to jest art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. ze zm. ) w zakresie praw osób trzecich. W związku z tym uznać należy, że zasadnie Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoje orzeczenie z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdzające nieważność decyzji Wojewody W. z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia [...] w W. działką nr [...] w obrębie [...], położoną w Warszawie przy ul. [...]- w części odnoszącej się do hipoteki [...] rej. Hip. Nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Organ administracji miał bowiem kompetencję do cofnięcia na drodze administracyjnej zaistniałego skutku prawnego, polegającego na potwierdzeniu, że zostało nabyte prawo, które – w związku z powyższym – nie powstało. Zauważyć bowiem należy, że stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) z dnia [...] kwietnia 1974 r. spowodowało, że zakwestionowana została podstawa wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej, a nie sam wpis. Co prawda korekty wpisu w księdze wieczystej dokonuje się przed sądem powszechnym, jednakże następuje to dopiero po "odpadnięciu" podstawy do jego dokonania, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dokonywanie zaś nakładów na przedmiotową nieruchomość, co podniesiono skardze kasacyjnej, należy do skutków faktycznych i daje stronie możliwość dochodzenia roszczeń na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (226-231 K.c.). W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana do korzystania podmiotom trzecim na podstawie stosunku obligacyjnego, co stanowi zdaniem skarżącej spółki o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Podkreślić jednakże należy, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała zawarcia takiej umowy i nie przedstawiła żadnych dowodów w tej kwestii. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, określone w art. 156 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.