II OSK 2104/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1273/17 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję nr ... M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 lipca 2017 r. znak: ... w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1273/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę P. N. na decyzję nr ... M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 lipca 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W skardze kasacyjnej P. N. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie przedmiotowej skargi i orzeczenie o uchyleniu w całości decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 lipca 2017 r. oraz uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 8 lipca 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U.2000.98.1071 ze zm.) i w zw. z art. 6 i 10 par. 1 k.p.a. oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny z późn. zm. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że pomimo braku prawa własności do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, skarżący nie będąc właścicielem nieruchomości ani nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozostaje adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 50 § 1 k.p.a. przez ustalenie elementu stanu faktycznego sprawy w oparciu o treść reportażu telewizyjnego, zamiast zeznań osób wezwanych do ich złożenia w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym materiał ten nie stanowił części akt postępowania oraz nie został zakomunikowany jego stronom, a nadto poprzez błędne uznanie powyższego materiału telewizyjnego jako potwierdzenia faktu powszechnie znanego bez uprzedniego ustalenia z czego wynika fakt powszechnie znany i jakie dowody na istnienie tego faktu bezpośrednio wskazują, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę Sądu pierwszej instancji, iż organy administracji publicznej dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do gabarytów zabudowań sąsiednich, a także do stosunku powierzchni zajętej pod zabudowę wobec powierzchni gruntu, co w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie, iż obiekt przedmiotowej dzwonnicy stanowi obiekt budowlany, który nie jest obiektem małej architektury, a nadto organy nie odniosły się do twierdzeń skarżącego, iż obiekt stanowi jednocześnie element ścieżki dydaktycznej o charakterze filozoficznym; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - naruszenia § 22 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały Nr ... Rady Miejskiej w M. z dnia 17 grudnia 2014 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego wieś G. w Gminie M. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ administracji publicznej w sposób prawidłowy ustalił, iż obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania administracyjnego jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie stanowi obiektu malej architektury jak również elementu ścieżki dydaktycznej, - naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w przypadku ewentualnego uznania, iż skarżący posiada uprawnienie do dysponowania gruntem na cele budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym uniemożliwienie legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie nakazanej skarżącemu rozbiórki obiektu budowlanego pn. "B.", wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Całkowicie chybione okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz w związku z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 50 oraz przepisów art. 20 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 140 k.c. (pkt 1 tiret 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej). Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w świetle czynności wyjaśniających dokonanych w trakcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, nie budziły wątpliwości ustalenia dotyczące faktu wybudowania, bez pozwolenia na budowę, przez inwestora P. N. obiektu objętego nakazem rozbiórki. Z akt administracyjnych wynika, że podczas kontroli w dniu 9 listopada 2015 r. ustalono na podstawie oświadczenia skarżącego, że zrealizował on przedmiotowy obiekt w 2013 r. bez pozwolenia na budowę. W toku postępowania ustalenie co do skarżącego, jako inwestora, nie zostało w żaden sposób podważone. Przeprowadzone czynności wyjaśniające pozwoliły organowi powiatowemu ustalić osoby władające nieruchomością według ewidencji gruntów, bowiem nie była dla tej nieruchomości prowadzona księga wieczysta. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił szczegółowo jakie osoby zostały zaliczone do kręgu stron postępowania. Udokumentowane w aktach są również czynności związane z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia ewentualnych wniosków lub uwag. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji, która mogłaby podważyć ocenę Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie. Ograniczono się jedynie do zakwestionowania statusu skarżącego jako adresata nakazu rozbiórki, podnosząc, że nie jest on właścicielem nieruchomości i nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem wyznaczenie skarżącego przez organ nadzoru budowlanego, jako zobowiązanego do wykonania rozbiórki było następstwem ustalenia, że jest on inwestorem. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332; dalej: Prawo budowlane) organ nadzoru budowlanego orzekający o nakazie rozbiórki może wskazać jako zobowiązanego do jej wykonania inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Treść art. 52 Prawa budowlanego świadczy o tym, że ustawodawca przewidział możliwość zaadresowania decyzji do inwestora niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości. W niniejszej sprawie organy nadzoru obu instancji, mając m.in. na uwadze nieuregulowany stan prawny nieruchomości, wykazały zasadność obciążenia skarżącego, będącego inwestorem przedmiotowego obiektu, obowiązkiem jego rozbiórki. Inwestor, jako podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nie musi legitymować się tytułem własności nieruchomości, na której w sposób samowolny zrealizowano obiekt budowlany podlegający rozbiórce. To organ nadzoru budowlanego decyduje w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zobowiązanym do nakazu rozbiórki ma być inwestor, czy ewentualnie właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego. Podnoszona w skardze okoliczność, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane nie ma wpływu na wykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, natomiast potwierdza brak możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W kontekście tego zagadnienia nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej dokonanie ustaleń przez organ pierwszej instancji na podstawie reportażu telewizyjnego. Jak zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki, wszystkie okoliczności istotne w sprawie zostały ustalone w oparciu o inne dowody, a reportaż dotyczył kwestii nieistotnej dla oceny legalności obiektu oraz orzeczonego nakazu rozbiórki. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy obu instancji w sposób wyczerpujący odniosły się do zarzutów związanych z kwalifikacją spornego obiektu nazwanego "Bramą Niebios". Błędnie natomiast w zarzucie kasacyjnym (pkt 1 tiret 3) wskazano na niewyjaśnienie charakteru obiektu dzwonnicy, który nie był przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Podkreślić trzeba, że w uzasadnieniach decyzji obu instancji przedstawiono szczegółową analizę charakteru spornej inwestycji, z trafnymi konkluzjami, że wybudowany obiekt będący budowlą (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), nie stanowi obiektu małej architektury, w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Brak w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego sprawia, że nie ma potrzeby szerszego odnoszenia się do tej kwestii. W rezultacie nie zostało również podważone stanowisko, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 28 § 1 Prawa budowlanego), co warunkowało wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Niezasadnie podniesiono w ramach zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, że o nakazie rozbiórki orzeczono bez umożliwienia legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą interpretacją art. 48 Prawa budowlanego, prawidłowo wywiódł, że wstępnym warunkiem prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero po wstępnym ustaleniu przez nadzoru budowlanego, że zgodność taka występuje, zobowiązuje on inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów umożliwiających ostateczną legalizację samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutu, że organ nadzoru budowlanego powinien umożliwić inwestorowi przedłożenie zaświadczenia o zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, iż organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, mają kompetencje by we własnym zakresie ocenić możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej, w szczególności zaś uprawnione są do oceny zgodności obiektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym. Sąd słusznie w konsekwencji przyjął, że wobec jednoznacznego stwierdzenia niezgodności przedmiotowej budowli z planem miejscowym zachodziła podstawa do nakazania jej rozbiórki, bez wzywania inwestora o przedstawienie zaświadczenia w przedmiocie zgodności spornego obiektu z ustaleniami planu miejscowego. Chociaż skarżący zanegował powyższą ocenę Sądu Wojewódzkiego, to w skardze kasacyjnej zabrakło argumentacji pozwalającej na podważenie wykładni art. 48 Prawa budowlanego zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, mającej oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niejednokrotnie w wyrokach NSA wskazywano, że organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do dokonania wstępnej oceny możliwości legalizacji budowy, w tym m.in. oceny, czy budowa stanowiąca przedmiot postępowania jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez takiego wstępnego zbadania nie jest bowiem możliwe stwierdzenie, czy w ogóle możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego, a zatem, czy zachodzą przesłanki do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2019 r., II OSK 2088/17; z 17 września 2019 r., II OSK 2595/17). Ponadto nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że w sprawie nie wystąpiła oczywista sprzeczność wybudowanego obiektu z treścią planu miejscowego. Zgodzić się należało z organami nadzoru oraz Sądem Wojewódzkim, że w świetle postanowień planu określających przeznaczenie podstawowe i uzupełniające terenu, na którym zrealizowano sporna inwestycję – zachodziła ewidentna niezgodność budowy z ustaleniami planu miejscowego. Mianowicie przedmiotowy obiekt budowlany nie mógł być zaliczony do obiektu małej architektury, o czym była mowa wyżej. Niewątpliwie wymurowana z kamienia konstrukcja z betonowym fundamentem o wymiarach 8,6 m x 1,3 m i wysokości 9,5 m. nie mogła być uznana jako obiekt małej architektury, który z definicji ma mieć niewielki rozmiar (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Prawidłowo zaznaczył Sąd Wojewódzki, że na klasyfikację obiektu nie miało wpływu jego usytuowanie na działce o dużej powierzchni, w otoczeniu lasu i innej zabudowy kompleksu "P.". Zasadnie również Sąd Wojewódzki stwierdził, że przedmiotowej budowli nie można było potraktować jako elementu ścieżki dydaktycznej, dopuszczonej w ramach przeznaczenia uzupełniającego analizowanego terenu. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynikał bowiem sakralny charakter przedmiotowego obiektu, wchodzącego w skład kompleksu zabudowań służących kultowi religijnemu. Natomiast charakter edukacyjny budowli nie został wykazany, argument zaś skargi kasacyjnej, że filozofia jest dyscypliną naukową nie był wystarczający do przyjęcia, że wykonane samowolnie roboty budowlane prowadziły do powstania ścieżki dydaktycznej. W takim stanie sprawy uprawniona była ocena, że z powodu niezgodności przedmiotowej budowli z obowiązującym planem miejscowym, konkretnie ustaleniami zawartymi w § 22 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały z 17 grudnia 2014 r., niedopuszczalna była jej legalizacja. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 tiret 1, 2). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7